La disponibilità dei dati delle pubbliche amministrazioni nel Codice dell'amministrazione digitale

• Autore: Ernesto Belisario
• Carica: L'autore è avvocato in Potenza
• Pagine: 167-181

"Non è giusto e non è producente continuare a porre sulle spalle del cittadino una quantità sempre crescente di obblighi di sapere e di fare (basti pensare per tutti alla dichiarazione dei redditi e alle difficoltà che comporta la sua compilazione), di sanzioni, di scadenze, di certificazioni e di altri adempimenti di vario genere, come se non avesse altro a cui pensare e come se la vita non fosse già di per se stessa molto più complessa per tutti rispetto a quella di un tempo".

Renato Borruso, Computer e diritto¹

Page 167

@1. Premessa

Negli ultimi anni abbiamo assistito alla diffusione, sempre più capillare, delle tecnologie informatiche e telematiche negli uffici pubblici e nei processi di lavoro delle amministrazioni. In questa prima fase del processo di digitalizzazione dell'azione amministrativa sono stati privilegiati lo sviluppo delle infrastnitture base e la diffusione delle competenze sinformatiche tra il personale.

A livello normativo si è inizialmente provveduto a disciplinare solo alcuni e specifici strumenti ed istituti (firma digitale, protocollo informatico, posta elettronica certificata) indispensabili per consentire l'uso dell'informatica da parte delle amministrazioni nel rispetto delle necessarie garanzie di autenticità ed affidabilità. È agevole rilevare come, in questaPage 168 fase, l'introduzione delle nuove tecnologie si sia limitata alla mera riproduzione di processi e modelli burocratici già esistenti.

Tale approccio, di cui ha risentito anche la produzione normativa, ha limitato fortemente i benefici conseguibili con l'uso dell'informatica in termini di efficacia ed efficienza dell'azione amministrativa. Sono emblematiche, sotto questo profilo, le vicende del "documento".

L'azione amministrativa è stata da sempre imperniata sul concetto di documento, inteso come vero e proprio baricentro dell'esercizio dei pubblici poteri e fulcro dei rapporti tra amministrazione e privati². La prima fase di digitalizzazione della pubblica amministrazione non ha alterato il ruolo fondamentale del documento che, seppure nella sua forma "informatica", ha conservato immutata la propria centralità, anche normativa. Il D.p.r. 28 dicembre 2000, n. 445 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa), nel disciplinare il sistema informatico di gestione del protocollo e dei procedimenti amministrativi, fa riferimento esclusivamente ai "flussi documentali". Tale impostazione ha offerto il fianco alle critiche di chi riteneva che in questo modo non si sfruttassero appieno le potenzialità offerte dalle nuove tecnologie in quanto ciò che nella modalità tradizionale è pratico e razionale, in quella informatica può risultare farraginoso, se non addirittura irrazionale³.

Si è osservato, infatti, come l'uso delle nuove tecnologie potesse rappresentare un fattore di razionalizzazione dell'attività amministrativa, con notevoli benefici in termini di efficienza e trasparenza, ove si fosse posta al centro del sistema l'"informazione digitale" e non più il documento (sebbene informatico). Si è quindi aperta una nuova fase del procedimento di informatizzazione della pubblica amministrazione⁴, improntataPage 169 alla interoperabilità tra le amministrazioni, alla reingegnerizzazione dei processi ed alla effettiva transizione verso modalità di erogazione dei servizi on-line a cittadini e imprese.

A livello normativo ciò passa necessariamente per la presa d'atto della crisi del documento e la consacrazione del ruolo del dato al fine di ottimizzare le relazioni interne ed esterne delle amministrazioni e migliorare l'erogazione di servizi on-line a cittadini e imprese. In questo quadro si colloca il Codice dell'amministrazione digitale (d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82) che, per la prima volta, afferma in modo incisivo, accanto al documento, il ruolo del dato quale presupposto indefettibile per la compiuta digitalizzazione dell'azione amministrativa. Trova dunque compimento il processo di smaterializzazione dei flussi informativi e viene valorizzato l'enorme patrimonio di informazioni raccolte e prodotte dalle amministrazioni.

L'informazione diventa, infatti, la chiave di volta di un sistema amministrativo che, pur preservando le necessarie esigenze di certezza ed autenticità, guarda ai dati contenuti nei registri e negli archivi pubblici come ad una straordinaria risorsa non solo nell'ottica di assicurare la trasparenza nei confronti degli amministrati, ma anche ai fini di un miglioramento dell'efficienza e dell'efficacia dell'azione dei pubblici poteri.

Importante, sotto questo profilo, la definizione contenuta all'art. 1, lett. m), del Codice, in base al quale per dato di una pubblica amministrazione deve intendersi "il dato formato, o comunque trattato, da una pubblica amministrazione"; si tratta di una definizione volutamente ampia, che ricomprende non solo i dati prodotti direttamente dall'amministrazione, ma anche quelli formati da altri soggetti e comunque trattati e conservati dalla pubblica amministrazione.

Il dato digitale così inteso diviene, al pari degli atti e dei documenti, "informazione primaria ed originale da cui è possibile effettuare, su diver-Page 170si tipi di supporto, riproduzioni e copie per gli usi consentiti dalla legge" (art. 22, co. 1, d.lgs. n. 82/2005). Come noto, infatti, il Codice dell'amministrazione digitale prevede che le amministrazioni debbano utilizzare le tecnologie dell'informazione e della comunicazione nella gestione dei procedimenti. Le amministrazioni possono raccogliere gli atti, i documenti e i dati (da chiunque formati) di un determinato procedimento in un vero e proprio "fascicolo informatico" (art. 41, co. 2, d.lgs. n. 82/2005). Naturalmente è previsto che, nella comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell'art. 8 della legge 7 agosto 1990, n. 241, dovrà essere contenuta menzione delle modalità per esercitare in via telematica i diritti di cui all'art. 10 della legge n. 241/1990 (prendere visione degli atti del procedimento e presentare memorie scritte e documenti all'amministrazione).

@2. Disponibilità dei dati nel d.lgs. n. 82/2005

Il Codice dell'amministrazione digitale non si limita a porre l'informazione digitale al centro del procedimento amministrativo elettronico, ma va oltre fino ad affermare un vero e proprio "principio di disponibilità" dei dati pubblici (enunciato all'art. 2, co. 1, d.lgs. n. 82/2005, e declinato dall'art. 50, co. 1, dello stesso decreto). Per "disponibilità" s'intende "la possibilità di accedere ai dati senza restrizioni non riconducibili a esplicite norme di legge" (art. 1, lett. o), d.lgs. n. 82/2005). La portata innovativa di questo principio risiede nell'affermare che ciascuna amministrazione deve rendere disponibili i dati di cui è titolare "in modalità digitale" (art. 2, co. 1, d.lgs. n. 82/2005) a privati e ad altre amministrazioni.

Per assicurare l'effettività di questa disposizione il Codice dell'amministrazione digitale ha posto un vero e proprio obbligo per le amministrazioni di attivarsi a livello tecnologico ed organizzativo⁵.

La disponibilità del dato in formato digitale presuppone, infatti, che lo stesso dato sia formato, raccolto, conservato e reso disponibile ed accessibile "con l'uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione" (art. 50, co. 1, d.lgs. n. 82/2005) che consentano la fruizione e riuti-Page 171lizzazione da parte di cittadini, imprese ed altri uffici pubblici.

È importante precisare l'ambito di applicazione di questa disposizione. Il principio di disponibilità ha portata generale sia sotto il profilo oggettivo⁶ sia sotto quello soggettivo⁷.

Disponibilità non significa però automatica condivisione di tutte le informazioni o accesso indiscriminato alle stesse. I limiti alla conoscibilità dei dati rimangono quelli previsti dalle leggi e dai regolamenti sia per i privati (ad es. limiti ed esclusioni in materia di accesso), sia per le altre amministrazioni (che possono accedere solo ai dati necessari per lo svolgimento della propria attività istituzionale).

Ulteriore limite è rappresentato dal necessario rispetto della normativa in materia di riservatezza dei dati personali⁸. Il richiamo alla normativa in tema di privacy è sicuramente indicativo delle intenzioni del legislatore di evitare che l'accesso telematico rechi con sé i rischi di conoscenza dei dati anche a soggetti non autorizzati. Appare poi evidente la volontà di evitare che l'interconnessione possa consentire controlli indiscriminati sui cittadini, assicurando che i trattamenti di dati personali in ambito pubblico avvengano esclusivamente nell'ambito del cd. "principio di finalità" (art. 18, d.lgs. n. 196/2003)⁹.

La portata generalissima del principio di disponibilità è ancora mitigata da alcune (tassative) eccezioni previste dall'art. 2, co. 6, d.lgs. n. 82/2005, e relative all'esercizio delle attività e funzioni di ordine e di sicurezza pubblica, difesa e sicurezza nazionale e consultazioni elettorali.

Page 172

Un cenno particolare merita, invece, il riferimento effettuato dall'art. 50, co. 1, d.lgs. n. 82/2005, alla normativa comunitaria in materia di riutilizzo delle informazioni del settore pubblico (Direttiva 2003/98/Ce del 17 novembre 2003). La normativa comunitaria...