L'Autorità per l'Informatica nella Pubblica Amministrazione (AIPA): natura giuridica

AutoreFrancesca Angelini
CaricaLaureata in Scienze politiche all'Università di Pisa, è stata, nel corso del 1995
Pagine133-146

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@1. Introduzione

Negli ultimi anni il nostro Paese ha avviato un'opera di riqualificazione della pubblica amministrazione attraverso l'adozione di una serie di provvedimenti che hanno inciso profondamente sul sistema amministrativo italiano, interessandone pressoché tutti gli elementi.

L'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione (aipa) si inserisce perfettamente nel processo di trasformazione di tutta l'amministrazione statale, rappresentando una scelta coerente con indirizzi che già si erano manifestati con altri provvedimenti innovativi (quali - ad esempio - la legge n. 241 del 1990 sul procedimento amministrativo, la legge n. 142 del 1990 sulle autonomie locali, il decreto legislativo n. 29 del 1993 sulla riforma del pubblico impiego). Trasparenza dell'attività, facilità di accesso ai documenti, maggiore efficienza degli uffici e dei servizi anche in relazione ai corrispondenti uffici e servizi nei paesi dell'Unione europea, affermazione della centralità del cittadino di fronte ad un potere statale abituato all'ingerenza: sono queste le finalità del processo di modernizzazione della pubblica amministrazione.

Con il d.lgs. 12 febbraio del 1993, n. 39 recante "norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche", il Governo ha recepito la diffusa esigenza di maggiore razionalizzazione, efficienza e coordinamento dei sistemi informativi ed automatizzati delle amministrazioni pubbliche, rendendo possibile un ulteriore passo verso la maggiore trasparenza del procedimento amministrativo e creando le basi per una più ampia partecipazione dei cittadini. Per di più la necessità di dare sviluppo all'utilizzo di strumenti informatici ha dato finalmente evidenza allo stretto legame fra la dimensione dell'organizzazione e quella dell'efficienza dei risultati, rendendo necessarie da una parte l'attività di program-Page 134 mazione e coordinamento del processo di informatizzazione della pubblica amministrazione e dall'altra l'attività di controllo sulle procedure di approvi-gionamento dei sistemi informatici e di verifica dei risultati.

Al centro di questa complessa disciplina, I'aipa raccoglie in sé una serie di funzioni diversificate.

Funzioni di indirizzo: nelle quali si annoverano la direttive finalizzate alla predisposizione di piani di formazione del personale, unitamente all'individuazione dei criten di programmazione e regolazione di sistemi informatici. Rientrano nelle funzioni di indirizzo anche le proposte di adozione di provvedimenti governativi di cui sono destinatari gli enti pubblici.

Funzioni di coordinamento: si collegano direttamente a quelle di programmazione e sono finalizzate alla realizzazione di piani fra amministrazioni diverse.

Funzioni di controllo: sono tese a garantire il controllo di gestione con particolare riguardo al rapporto fra costi e benefici dei sistemi informatici.

Funzioni consultive: sono svolte attraverso i pareri espressi dall'AiPA sugli schemi dei contratti informatici.

La quantità delle attribuzioni dell'AiPA lasciano chiaramente capire la centralità del ruolo che il Governo le ha riservato "ispirandosi alle precedenti esperienze legislative nelle quali si era fatto ricorso al modello delle e. d. Autorità amministrative indipendenti"1.

In realtà quello sulla natura giuridica dell'AiPA appare come un discorso complesso. Accanto ad elementi tipici delle Autorità indipendenti I'aipa conserva taluni elementi sostanziali delle amministrazioni tradizionali. Questi elementi sono soprattutto rintracciabili nel rapporto tra aipa e potere esecutivo, ma possono trovare origine o in funzioni proprie dell'Autorità o neirinfluenza che la disciplina dell'informatizzazione pubblica precedente al d.lgs. n. 39 esercita ancora oggi sull'intero settore.

@2. Le Autorità amministrative indipendenti

L'analisi del ruolo o meglio della natura giuridica dell'AiPA non può non richiedere una riflessione sulla natura e sulle caratteristiche delle Autorità amministrative indipendenti e soprattutto sulle ragioni che hanno generato in questi ultimi anni in Italia l'estensione a settori sempre maggiori di questo modello di amministrazione pubblica (si tratta quasi sempre di ambitiPage 135 legati all'economia2e nei quali tali autorità sono chiamate a curare interessi di rilevanza costituzionale3). Le cause di tale estensione vanno individuate nel processo di trasformazione della pubblica amministrazione che trova origine anche nell'accelerazione del processo di integrazione europea o meglio negli effetti che tale processo crea sui sistemi amministrativi nazionali.

Questi effetti si manifestano da un lato in trasformazioni strutturali e funzionali derivate direttamente dai rapporti tra amministrazioni nazionali ed istituzioni comunitarie4; dall'altro, in una influenza indiretta, prodotta dalla "graduale assimilazione, a livello nazionale, dei principi fondamentali che, nell'impianto costituzionale comunitario, regolano i rapporti tra pubblici poteri e mercato"5.

All'interno del quadro normativo creato dall'Unione Europea per garantire, a tutti i soggetti nel mercato, libertà di circolazione e concorrenza, nonché l'uguaglianza delle posizioni di partenza, l'utilizzo delle Autorità amministrative indipendenti diventa lo strumento per assicurare la neutralità6delle attività di regolazione e di controllo della pubblica amministrazione7.Page 136

Naturalmente quanto appena detto trova spiegazione nei caratteri che sono propri di tali Autorità: l'autonomia e l'indipendenza.

Il concetto di autonomia, che il linguaggio giuridico derivava dalla dottrina giuspubblicistica e dalla legislazione sulle strutture amministrative pubbliche, indicava "la situazione di 'separatezza' che un'amministrazione pubblica di nuova creazione per lo svolgimento di funzioni statali, o comunque di interesse pubblico, assumeva nei confronti dello Stato-soggetto unitario in forza della attribuzione della personalità giuridica"8. Di fatto, però, la parola autonomia è priva nella realtà di un significato dai contorni chiari ed anzi, come è stato rilevato, spesso questo termine è identificato con significati tanto generici quanto diversi, al punto da risultare "fornito di senso equivoco"9.

Quanto alla qualificazione di indipendenza10, la dottrina attribuisce ad essa una sene di significati per lo più convergenti e che individuano, messi insieme, i caratteri tipici di questo modello organizzativo: tecnicità, non soggezione all'autorità del Governo, posizione di terzietà rispetto agli interessi coinvolti nell'ambito delle loro attività.

Queste caratteristiche sono garantite congiuntamente dalle particolari procedure di nomina e dalle specifiche regole di organizzazione e funzionamento degli stessi organi. Le prime consistono nell'affidare la nomina dei membri delle Autorità amministrative indipendenti alle più alte cariche istituzionali dello Stato e nelPindividuare sia i requisiti soggettivi di professionalità, sia condizioni di incompatibilità con altre funzioni o altri incarichi. Le seconde sono individuabili nell'alto grado di autonomia contabile e finanziaria e nell'autonomia "di esercizio dei poteri di regolazione, di vigilanza, di inchiesta, di decisione, di sanzione, ad esse di volta in volta affidati per la disciplina, in vista di un loro sviluppo equilibrato, di settori sensibles della vita economico-sociale, ove sono in gioco diritti fondamentali delPage 137 cittadino meritevoli di protezione contro gli abusi provenienti sia dal potere esecutivo che dal mercato"11.

L'indipendenza dell'Amministrazione acquista dunque più significati che, nonostante delimitino nel loro insieme 1 tratti tipici del modello amministrativo, non trovano composizione in una definizione positiva e tantomeno costituzionale12.

L'art. 100 della Costituzione parla esplicitamente dell'indipendenza del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti "di fronte al Governo", ma in riferimento alle Autorità amministrative di cui ci stiamo occupando il concetto di indipendenza diventa più complesso proprio in relazione alla difficoltà e alla rilevanza delle funzioni che tali organi sono chiamati a garantire. In considerazione quindi della mancanza di un riferimento esplicito da parte della Carta fondamentale, la dottrina non ha escluso la possibilità di considerare tali Autorità come "espressione di un certo modo di intendere il principio della imparzialità della amministrazione che la Costituzione fissa al suo articolo 97"13.

La diffusione di tali organi, alla luce di quanto detto, rivela una trasformazione profonda dei pubblici poteri e del rapporto di questi ultimi con la società, in quanto anche le residue attività imprenditoriali esercitate dallo Stato stesso perdono il proprio carattere di centralità e di privilegio per assumere il ruolo di competitori economici nel mercato, alla pari con i soggetti privati; all'interno di questo quadro anche il concetto di imparzialità della pubblica amministrazione si modernizza, assumendo un significato più compiuto; divenendo imparzialità di un'amministrazione pubblica che non è più parte in causa e che non ha più specifici interessi propn.

L'imparzialità si invera dunque nella terzietà di tali organi nei confronti sia degli interessi privati che degli interessi pubblici e si manifesta nella loro funzione tipica di garanzia contro gli abusi dei poteri pubblici o dei potenti gruppi privati14. Conferma di ciò è nella particolare posizione di relativaPage 138 separatezza15delle Autorità amministrative indipendenti rispetto al Governo16e rispetto ai cnteri di gestione ad alto grado di influenza politica e partitica che caratterizza tutti i settori dell'amministrazione pubblica più vicini agli organi di Governo. Sotto questo profilo, quindi, imparzialità coincide con apoliticità.

@3. L'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione: profilo strutturale e funzionale

Il decreto legislativo n. 39 del 12 febbraio 1993 prevede all'articolo 4 l'istituzione...

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