Profili amministrativistici delle misure urgenti in materia di sicurezza pubblica

• Autore: Maria Abbruzzese
• Pagine: 161-211

CAPITOLO 5

PROFILI AMMINISTRATIVISTICI

DELLE MISURE URGENTI IN MATERIA

DI SICUREZZA PUBBLICA

di Maria Abbruzzese

SOMMARIO: 5.1. Generalità: la definizione di pubblica sicurezza. La sicurezza come

limite tradizionale alle libertà e come valore da tutelare – 5.2. Le attribuzioni pub-

bliche in materia di sicurezza – 5.3. Il novum dell’intervento urgente in materia –

5.4. Le attribuzioni del sindaco in materia di sicurezza pubblica. Generalità: le com-

petenze – 5.4.1. Le ordinanze sindacali, anche contingibili ed urgenti, in materia di

sicurezza: l’ambito di applicazione. Il decreto attuativo e i contenuti delle ordinanze

– 5.4.2. Le ordinanze sindacali “anche” contingibili ed urgenti. La motivazione –

5.4.3. La previa comunicazione al Prefetto. Altri profili procedimentali – 5.4.4. Le

ordinanze emergenziali ex art. 54 comma 6 t.u.e.l. La modifica degli orari degli

esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici – 5.4.5. L’attuazio-

ne e il coordinamento. I rapporti con il prefetto e la conferenza – 5.4.6. Il potere di

ispezione sull’esercizio delle competenze sindacali – 5.4.7. La sostituzione e la de-

lega delle funzioni – 5.4.8. Il potere di intervento del prefetto – 5.4.9. L’esecuzione

d’ufficio delle ordinanze sindacali – 5.4.10. L’impugnazione delle ordinanze in ma-

teria di sicurezza – 5.4.11. L’imputabilità delle ordinanze sindacali in materia di

sicurezza. – 5.4.12. Il potere di indirizzo del Ministro – 5.4.13. La violazione delle

ordinanze. Le sanzioni penali e amministrative pecuniarie – 5.5. La cooperazione

tra organi amministrativi e forze di polizia: i piani coordinati di controllo del terri-

torio – 5.6. Il concorso delle forze armate nel controllo del territorio. Generalità –

5.6.1. L’impiego del personale militare in compiti civili – 5.6.2. I compiti civili as-

segnati ai militari. Problematiche operative. Le funzioni di pubblica sicurezza – 5.6.3.

Le disposizioni finanziarie a supporto dell’impiego del personale delle Forze arma-

te in compiti di polizia – 5.7. L’accesso ai dati del Ministero dell’interno da parte

della polizia municipale – 5.8. L’accesso ai dati del ministero dell’Interno da parte

delle capitanerie di porto – 5.9. I poteri di segnalazione della condizione irregolare

dello straniero e del cittadino comunitario – 5.10. I centri di identificazione e di

espulsione dei cittadini extracomunitari – 5.11. Conclusioni*

* I riferimenti giurisprudenziali sono tratti, per la giustizia amministrativa e costituzionale, ri-

spettivamente da: www.giustizia-amministrativa.it e da www.cortecostituzionale.it. Le massime

della Cassazione civile e penale sono invece tratte dal sito informatico Juris data di Giuffrè.

162 Sistema penale e sicurezza pubblica

5.1. Generalità: la definizione di sicurezza pubblica. La sicurezza come

limite tradizionale alle libertà e come valore da tutelare

La sicurezza pubblica è rappresentata nella Costituzione come uno dei

valori supremi che l’ordinamento ha il compito di tutelare, tale da configu-

rarsi quale limite tradizionale all’esercizio delle libertà e dei diritti (artt. 13,

16 e 41 della Costituzione) e nel contempo quale presupposto naturale per

l’utile esercizio dei medesimi diritti e libertà1.

È nozione comune che la pubblica sicurezza e, in generale, il grado di

sicurezza percepito dalla popolazione offrano un decisivo contributo all’at-

trattività di un paese, alla produttività dei cittadini e in definitiva al succes-

so economico di una nazione.

Non a caso l’attenzione delle norme costituzionali è rivolta non tanto a

specifiche disposizioni sulla polizia di sicurezza (che invece sono presenti

per quanto riguarda la polizia giudiziaria), bensì, più in generale, al profilo

della limitazione dei diritti di libertà che le attribuzioni del potere esecutivo

possono ingenerare; l’azione della polizia di sicurezza è dunque determina-

ta in negativo dalle garanzie costituzionali attribuite alle libertà fondamen-

tali dei singoli in stretta osservanza del principio di legalità2.

Sotto tale profilo, non è fuori luogo individuare, in capo agli apparati

pubblici, obblighi positivi di predisporre apparati di sicurezza efficienti, ri-

entrando il diritto alla sicurezza nell’ambito dei diritti civici che si distin-

guono dagli altri per la loro strumentalità rispetto ai diritti di libertà in

quanto necessari a garantirne l’esercizio pacifico, ovvero ad assicurarne la

tutela in caso di turbamenti.

In tal senso, la sicurezza pubblica comprende le misure preventive e re-

pressive dirette al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso come il com-

plesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui

quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale, non-

chè la sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni.

Il compito di garantire la sicurezza appartiene alla Repubblica nel suo

insieme, come si evince, indirettamente, dal disposto dell’art. 2 della Costi-

tuzione, che impone la necessità di tutelare i diritti inviolabili dell’uomo, e,

per altro verso, direttamente, dall’attribuzione in materia di competenza le-

gislativa (e regolamentare) esclusiva allo Stato (ex. art. 117, comma 2, lett.

h, e comma 6 Cost.).

Con riferimento alle attività di governo, anche degli enti locali, la locu-

zione pubblica sicurezza indica, comunque, il complesso di quelle attività,

1 Cfr. M.E. SCHINAIA, La sicurezza del cittadino nella quotidianità, nelle case e nelle strade:

esperienze e rimedi in Italia e negli U.S.A., in Giur. Amm., 2008, n.3, 129-134.

2 La letteratura scientifica sui diritti di libertà e sulle sue limitazioni è, evidentemente sconfi-

nata; può, sul punto, utilmente richiamarsi MARTINES, Diritto costituzionale, Milano, 2005, 688

e segg., oltre che la bibliografia da questi richiamata; per una prospettiva diversa, che fa riferi-

mento ai cd. “nuovi diritti, Cfr. RUGGERI, “Nuovi” diritti fondamentali e tecniche di positiviz-

zazione, in Pol. Dir., 1993, 183 e ss.

M. Abbruzzese – Profili amministrativistici delle misure urgenti… 163

interessi, apparati, autorità e strutture (anche in senso giuridico) di cui l’or-

dinamento giuridico oppure l’apparato legislativo o esecutivo dispongano

per garantire un accettabile grado di sicurezza per i cittadini di uno stato,

ovvero per fronteggiare emergenze e gravi necessità collettive, nell’obietti-

vo dell’incolumità pubblica.

In tale ottica, la pubblica sicurezza riguarderebbe – a rigore – tanto le

attività di polizia strettamente intese, volte ad assicurare la sicurezza attra-

verso il rispetto di norme di legge, quanto quelle comunque finalizzate ad

evitare che la collettività possa patire danni da eventi fortuiti e accidentali,

infortuni e disastri naturali, climatici, o di qualunque altro genere, o comun-

que a prevenire l’aggravio del danno attraverso l’organizzazione di forme di

prevenzione e di soccorso, che potrebbero meglio definirsi funzioni di pro-

tezione civile.

La definizione che riunisce nella pubblica sicurezza le funzioni di polizia

e quelle di protezione civile è sicuramente adatta a tempi di pace, mentre si

ritiene che, in presenza di contingenze legate alla difesa militare, anche que-

ste funzioni propriamente debbano appartenervi in quanto consustanziali.

È bensì vero che, nella situazione odierna, per la presenza della crimina-

lità organizzata e del terrorismo internazionale, il tipo e la dimensione delle

minacce sono fortemente modificati e pertanto anche il compito e le condi-

zioni generali in cui operano le forze dell’ordine e le Autorità di frontiera

in genere; da qui l’importanza e la necessità del coordinamento delle diver-

se autorità che abbiano competenze in materia di pubblica sicurezza.

5.2. Le attribuzioni pubbliche in materia di sicurezza

Si è osservato che in Italia la presenza della locuzione “pubblica sicurez-

za” nel nome dell’istituzione (e di molti dei suoi uffici e delle sue funzioni)

ha portato talvolta ad identificare per essa, quantunque impropriamente, il

corpo oggi denominato Polizia di stato3, con un pesante sbilanciamento

ordinamentale verso una preminenza delle funzioni di polizia nella attività

di preservazione dell’incolumità pubblica.

Invero, l’art. 1, comma 2, r.d. 18 giugno 1931 n.773 (testo unico delle

leggi di pubblica sicurezza, t.u.l.p.s.) dispone appunto che “l’autorità di

pubblica sicurezza veglia al mantenimento dell’ordine pubblico, alla sicu-

rezza dei cittadini, alla loro incolumità e alla tutela della proprietà, cura

l’osservanza delle leggi e dei regolamento generali e speciali dello Stato,

delle province e dei comuni, nonché delle ordinanze delle autorità, presta

soccorso nel caso di pubblici e privati infortuni”.

Nella stessa direzione si innesta l’intervento normativo in commento

(l.24 luglio 2008, n.125, di conversione del d.l.23 maggio 2008, n.92), così

3 Cfr. www. Wikipedia.org./wiki/Pubblica_sicurezza.