Prime considerazioni sulla competenza legislativa regionale in materia di amministrazione elettronica e società dell'informazione

• Autore: Marina Pietrangelo
• Carica: Istituto di Teoria e Tecniche dell'' informazione Giuridica del CNR e dottoranda di ricerca in Metodi e tecniche della formazione e della valutazione delle leggi presso l''Università degli studi di Genova
• Pagine: 7-25

Page 7

@1. Cenni sul nuovo quadro delle competenze legislative di stato e regioni

Com'è noto, la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 ha riscritto l'art. 117 della Costituzione, ridefinendo complessivamente le competenze legislative di Stato e Regioni. Il legislatore costituzionale ha capovolto il previgente principio enumerativo, attribuendo allo Stato una competenza "esclusiva" in materie specificate tassativamente (art. 117, co. 2, Cost.) ed introducendo una competenza "generale" delle Regioni (art. 117, co. 4, Cost.) ¹ su ogni materia non espressamente riservata alla legislazionePage 8 statale. Resta fermo in ogni caso il concorso di Stato e Regioni sulle materie elencate al terzo comma dell'art. 117 Cost.

@@1.1. Legislazione esclusiva dello Stato (art. 117, co. 2, Cost.)

Quanto alle materie di competenza esclusiva dello Stato, è necessario ricordare che alcune di esse, ad esempio la "tutela della concorrenza" o la "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale", hanno estensione e contenuti così generali ed intersettoriali "da consentire in ogni caso allo Stato una ampiezza di interventi legislativi assai cospicua e di carattere "generale" ² . Ed è proprio in ragione del contenuto generale e trasversale di alcune delle materie di competenza esclusiva dello Stato che la legislazione residuale delle Regioni non sarebbe stata denominata volutamente "esclusiva" nel testo dell'articolo 117 Cost., trattandosi comunque di legislazione in vario modo limitata, certamente non dai principi fondamentali delle leggi dello Stato, che limitano soltanto la potestà legislativa nelle materie concorrenti e non anche residuali, ma giusto appunto dalle competenze legislative esclusive dello Stato ³ .

@@1.2. Legislazione residuale delle Regioni (art. 117, co. 4, Cost.)

La competenza cosiddetta "residuale" delle Regioni, che il legislatorePage 9 della riforma ha tralasciato di definire, è in verità appellata dagli interpreti variamente come "piena" o "generale" oppure "residuale" o ancora "esclusiva". La questione sembra non essere solo terminologica, come dimostra il disegno di legge costituzionale d'iniziativa governativa sulla c.d. devolution ⁴ , che prevede l'introduzione, dopo il comma 4 dell'art. 117 Cost., di un nuovo comma secondo cui "Nel rispetto dei diritti e dei doveri sanciti dalla Costituzione e dalle leggi costituzionali, ciascuna Regione può attivare, con propria legge, la propria competenza legislativa esclusiva (sottolineatura nostra) per le seguenti materie: a) assistenza e organizzazione sanitaria; b) organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione; c) definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di specifico interesse della Regione; d) polizia locale".

@@1.3. Legislazione concorrente di Stato e Regioni (art. 117, co. 3, Cost.)

Il terzo comma dell'articolo 117 elenca invece le materie per le quali è attribuita allo Stato e alle Regioni una potestà legislativa cosiddetta "concorrente" (art. 117, co. 3, Cost.), secondo gli ambiti riservati ad ognuno di essi. L'ultimo periodo del terzo comma dell'articolo 117 chiarisce che nelle materie di legislazione concorrente la potestà legislativa è attribuita alle Regioni, mentre allo Stato è riservata solo la "determinazione dei principi fondamentali". Sul punto giova ricordare che la Corte costituzionale, confermando la precedente giurisprudenza, con la sentenza n. 282/2002, ha avuto modo di rilevare che i principi che si impongono al legislatore regionale possono anche non essere desunti da leggi statali nuove "espressamente rivolte a tale scopo", ma risultare dalla legislazione nazionale già in vigore, specie nella fase attuale di transizione dal vecchio al nuovo sistema di riparto delle competenze. Soluzione questa condivisa anche in dottrina ⁵ . Se lo Stato, dunque, si astiene dall'adottare la legge-cornice, le Regioni possono legiferare, ma a condizione che siano rispettati "i princìpi fondamentali comun-Page 10 que risultanti dalla legislazione vigente"6 .

Pur tuttavia, l'opportunità di un intervento del legislatore statale continua ad essere auspicata da più parti "al fine di rendere più agevole e chiara l'individuazione dei princìpi, e di offrire certezze agli interpreti, ai legislatori regionali e agli utenti del sistema normativo" ⁷ .

Resta fermo che il concorso di Stato e Regioni nelle materie elencate al terzo comma dell'art. 117 Cost. è tale per cui l'intervento del legislatore regionale pone la normazione "di sviluppo e di dettaglio", laddove i principi della disciplina delle singole materie "hanno la loro fonte nella legislazione dello Stato" ⁸ .

Il nuovo quadro costituzionale, dunque, disegna un sistema in cui Stato e Regioni sono pienamente equiparati quanto alla titolarità della funzione legislativa ⁹ , equiparazione che trova conferma anche nell'esistenza di limiti comuni a entrambe le legislazioni (il "rispetto della Costituzione", nonché i "vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali" ex art. 117, co. 1, Cost.).Page 11

@2. L' individuazione degli ambiti di competenza e la delimitazione della potestà legislativa di stato e regioni

Il primo problema che si è posto agli interpreti all'indomani dell'entrata in vigore della riforma è stato quello di circoscrivere, laddove possibile, gli interventi del legislatore regionale rispetto a quello statale e viceversa, massimamente al fine di evitare interventi della Corte Costituzionale necessari per ristabilire l'esatta delimitazione delle competenze dei due ambiti legislativi. Interventi che, in realtà, sembrano sino ad oggi essere gli unici legittimati a porre una parola chiara in tale difficile interpretazione.

La prima sede nella quale si è tentata una interpretazione della novella costituzionale è stata la Commissione affari costituzionali del Senato, presso cui nei primi mesi del 2002 si è svolta una "Indagine conoscitiva sugli effetti nell'ordinamento delle revisioni del Titolo V della Parte II della Costituzione". Essa ha rappresentato il primo utile luogo di confronto tra studiosi e rappresentanti delle istituzioni per la definizione delle problematiche aperte di necessità dalla riscrittura dell'intero Titolo V della parte seconda della Costituzione. Ampio spazio è stato dedicato alla interpretazione del nuovo testo dell'art. 117, e conseguentemente al tentativo di comprendere quali siano esattamente i legittimi ambiti di intervento del legislatore regionale oggi e quali siano le materie che ad esso il legislatore costituzionale ha inteso riservare. Il primo e più rilevante problema che si è posto all'interprete è stato senza dubbio quello di individuare le materie che, escluse quelle riservate in via esclusiva allo Stato e quelle nelle quali Stato e Regioni concorrono alla definizione delle relative discipline, residuano alla sola legislazione regionale ¹⁰ . Superata la que relle terminologica, ovvero se fosse corretto parlare di competenza legislativa "residuale" delle Regioni, come testualmente si dedurrebbe dal dettato costituzionale, piuttosto che di competenza "esclusiva" o "generale",Page 12 ché sembra avere una rilevanza minima rispetto al nodo principale della individuazione degli ambiti competenza, si è tentato di fissare in elenchi più o meno esaustivi le materie cosiddette innominate ¹¹ . Una prima ricognizione in tal senso è stata tentata da Torchia ¹² , che ne ha peraltro dato conto in sede di indagine parlamentare.

Va comunque ricordato che la questione della definizione delle materie regionali è stata ricondotta in passato dalla dottrina e dalla giurisprudenza costituzionale alla legislazione statale ordinaria di trasferimento diPage 13 funzioni alle Regioni ¹³ . Secondo tale orientamento ricostruttivo, dunque, nei processi di decentramento, come quello in atto nel nostro Paese, la vera definizione delle competenze delle Regioni (e, indirettamente, degli enti locali) non risiederebbe nell'articolo 117 della Costituzione (né il vecchio, né il nuovo), ma nei decreti di trasferimento delle funzioni ¹⁴ .

@3. Altre riflessioni sul rapporto tra legge statale e leggeregionale derivanti dalla nuova disciplina del controllodi costituzionalità in via diretta (art . 127 Cost.)

Nella ricostruzione del rapporto tra legislazione regionale e legislazione statale occorre prestare attenzione anche al testo del nuovo articolo 127 della Costituzione. Tale norma reca la disciplina del controllo di costituzionalità in via diretta; in particolare, essa dispone che il Governo può promuovere la questione di legittimità costituzionale "quando ritenga che una legge regionale ecceda la competenza della Regione", mentre alla Regione tale possibilità è riconosciuta "quando ritenga che una legge o atto avente valore di legge dello Stato o di un'altra Regione leda la sua sfera di competenza". Poiché il nuovo articolo 127, con riguardo al ricorso del Governo, utilizza la medesima formula del precedente articolo 127 ("ecceda la competenza della Regione"), tale formula dovrebbe essere letta, secondo la interpretazione data dalla Corte alle parole (identiche) del precedente articolo 127, come generale contrarietà a Costituzione. Interpretazione che confermerebbe una disparità di trattamento tra lo Stato, che poteva - e potrebbe - impugnare le leggi regionali per qualsiasiPage 14 vizio di legittimità, e la Regione, che poteva - e potrebbe - impugnare una legge dello Stato o di un'altra Regione solo se tale legge o atto "lede la sua sfera di competenza", essendo al riguardo inequivoca la formula del secondo comma dell'articolo 127. L'auspicato mutamento di giurisprudenza da parte della Corte sembra essere arrivato con la citata sentenza n. 282/2002 che reca un obiter dictum particolarmente significativo. La Consulta, infatti, non dice, ma lascia intendere che il Governo, potendo impugnare una legge regionale...