La potestà normativa delle autorità amministrative indipendenti nel sistema delle fonti del diritto

AutorePoliti F.
Pagine249-261
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Fabrizio Politi
LA POTESTÀ NORMATIVA
DELLE AUTORITÀ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI
NEL SISTEMA DELLE FONTI DEL DIRITTO
SOMMARIO: I. Introduzione. - II. Il fenomeno delle autorità amministrative indipendenti. - III. La “funzione nor-
mativa” dell’atto regolamentare. - IV. Il fondamento della potestà regolamentare: il principio di legalità e la
collocazione dell’organo nel sistema costituzionale. - V. L’orientamento del Consiglio di Stato.
I. Introduzione
Lo studio del potere normativo delle autorità amministrative indipendenti nel si-
stema delle fonti del diritto costituisce occasione di riflessione anche nei confronti del
ruolo delle autorità indipendenti e della collocazione delle stesse nel sistema costitu-
zionale. E se la prospettiva di teoria delle fonti del diritto è senz’altro idonea ad evi-
denziare le profonde trasformazioni subìte dal sistema delle fonti1, non deve dimenti-
carsi che tale analisi è comunque connessa con il ruolo che si intende riconoscere alle
autorità indipendenti. E questo tipo di approccio conduce a ritenere confermato il prin-
cipio che il pluralismo (culturale, istituzionale, sociale, politico) che caratterizza la so-
cietà contemporanea non possa non ripercuotersi sia sul sistema normativo che su quel-
lo istituzionale, dando così vita ad un pluralismo normativo che è a sua volta espressio-
ne di un pluralismo istituzionale-amministrativo2. Il pluralismo istituzionale, di cui è
espressione il fenomeno delle autorità amministrative indipendenti3, non consente
semplicistiche soluzioni di tale fenomeno, né assegnando ad esse un indefinito ruolo
para-giurisdizionale o quasi-giurisdizionale, né collocandole acriticamente all’interno
1 V. CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, II, L’ordinamento costituzionale italiano, 1, Le fon-
ti normative, Padova, 1984, 2; L. PALADIN, Le fonti del diritto italiano, Bologna, 1996, 21: «Per definizione
le fonti legali sono dunque gli atti e i fatti dai qua li viene posto e continua mente rinnovato un certo or di-
namento giuridico» (corsivo dell’Autore). Diversa l’impostazione di C. MORTATI, Istituzioni di diritto
pubblico, I, Padova,1975, 300, per cui «In ogni caso, ciò che viene in considerazione quando si parla di
fonti del diritto non sono le singole norme ma il potere di dar loro vita, potere che non si esaurisce con
l’emissione delle medesime di volta in volta effettuata, ma permane nella potenzialità produttiva di cui è
fornito». Così anche G.U. RESCIGNO, Corso di diritto pubblico, Bologna, 2000, 187 ss.; G. BERTI, Interpre-
tazione costituzionale, Padova, 1990, 43: «Per fonte del diritto si intende ... il processo formativo delle
norme giuridiche in quanto tale processo riveli la sua base di partenza e ne riproduca i caratteri»; F. MODU-
GNO, Norma giuridica (teoria genera le), in Enc. dir., XXVIII, Milano, 1978, 328 ss.; ID., Atti normativi, in
Enc. giur . Treccani, III, Roma, 1988; ID., Fonti del diritto: I) Diritto costituzionale, Enc. giur. Treccani,
XIV, Roma, 1988; ID., La teoria delle fonti del diritto nel pensier o di V. Crisafulli, in Giur. cost., 1994, 487
ss.; ID., F onti del diritto (Gerarchia delle), in Enc. dir ., Aggiornamento, I, Milano, 1997; ID., Appunti per
una teoria genera le del d iritto. La teor ia del diritto oggettivo, Torino,1997; F. SORRENTINO, Le fonti del
diritto, in Manua le di diritto pubblico, a cura di G. AMATO e A. BARBERA, Bologna, 1994, 117: «Parlare di
fonti del diritto, in generale o con riferimento ad un ordinamento dato, significa innanzitutto introdurre il
tema dei modi attraverso i quali il diritto nasce e si rinnova»; ID., Le fonti del diritto, Genova, 1994. Ma v.
anche G. ZAGREBELSKY, Il sistema costituzionale delle fonti del dir itto, Torino, 1984, 13 ss., che ritiene
fonti del diritto i soli «atti liberi», espressione dei «processi di integrazione politica», e non gli atti di «mera
esecuzione-attuazione», benché qualificati come fonti dallo stesso ordinamento giuridico.
2 Sulla connessione fra sistema delle fonti del diritto e forma di governo (id e st, fra organizzazione e
gestione del potere normativo) v., ad es., L. PALADIN, Le fonti del dir itto italiano, cit., 9: «la problematica
delle fonti e le risposte offerte alle innumerevoli questioni riguardanti il regime dei vari tipi di atti e di fatti
normativi interferiscono assai da vicino con i t emi componenti il cuore del diritto costituzionale tradizio-
nalmente inteso: cioè con gli assetti della forma di governo e della stessa forma di Stato».
3 A. PREDIERI, L’erompere delle autorità amministrative indipendenti, Firenze, 1997, 7 ss., 17 e 118 ss.

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