Le politiche per il mezzogiorno dopo il 1992

AutoreSalvatore Chiri
Pagine339-383
Capitolo฀9
LE฀POLITICHE฀PER฀IL฀MEZZOGIORNO฀฀
DOPO฀IL฀1992
di฀Salvatore฀Chiri
1.฀ Introduzione฀e฀piano฀ del฀lavoro1
Alla฀fine฀ del฀ 1992,฀ dopo฀ oltre฀ quarant’anni,฀ è฀ cessato฀ l’intervento฀
straordinario฀per฀il฀ Mezzogiorno.฀ Sebbene฀ non฀ fosse฀ venuta฀ meno฀ la฀
sua฀ragion฀d’essere,฀ossia฀l’esistenza฀di฀un฀forte฀divario฀di฀sviluppo฀fra฀
Nord฀ e฀ Sud,฀ ormai฀ erano฀ state฀ messe฀ in฀ discussione฀ molte฀ delle฀ sue฀
tradizionali฀giustificazioni,฀di฀carattere฀equitativo฀e฀di฀efficienza฀econo-
mica.฀ Inoltre,฀ era฀ stata฀ contestata฀ radicalmente฀ l’efficacia฀ degli฀ stru-
menti฀utilizzati฀fino฀ad฀allora,฀giungendo฀a฀proporre฀in฀loro฀vece฀inter-
venti฀ del฀ tutto฀ automatici,฀ addirittura฀ un฀ diverso฀ tasso฀ di฀ cambio,฀ se฀
non฀l’abolizione฀di฀ qualsiasi฀ intervento,฀ ritenuto฀ superfluo฀ e฀ persino฀
dannoso.฀Infine,฀sul฀piano฀politico฀era฀giunta฀a฀maturazione฀una฀ nuo-
va฀ “Questione฀ settentrionale”,฀ determinata฀ dal฀ diffondersi฀ nel฀ Nord฀
del฀ Paese฀ della฀ percezione฀ della฀ inadeguatezza฀ della฀ rappresentanza฀
politica฀degli฀interessi฀delle฀categorie฀ produttive฀del฀ Nord,฀a฀ fronte฀di฀
un฀eccesso฀di฀ assistenzialismo฀al฀Sud฀e฀di฀gravami฀fiscali.
In฀luogo฀dell’intervento฀straordinario฀per฀il฀Mezzogiorno,฀nel฀1992฀
veniva฀varata฀ una฀politica฀per฀le฀ “aree฀ depresse”,฀indirizzata฀a฀ tutte฀ le฀
aree฀del฀Paese฀relativamente฀svantaggiate฀o฀in฀declino฀industriale.฀Sop-
presso฀l’intervento฀straordinario,฀la฀politica฀per฀le฀aree฀depresse฀veniva฀
inscritta฀ in฀ una฀ nuova฀ cornice฀ istituzionale฀ incentrata฀ sul฀ coordina-
mento฀fra฀Regioni,฀Stato฀e฀Commissione฀europea.฀L’impegno฀finanzia-
rio฀pubblico฀per฀lo฀ sviluppo฀ del฀ Mezzogiorno฀ veniva฀ ridimensionato.฀
Al฀contempo฀erano฀individuate฀alcune฀ azioni฀ focalizzate฀ sul฀ contesto฀
economico,฀istituzionale฀ e฀sociale.฀Tornava฀l’ispirazione฀originaria฀de-
gli฀anni฀cinquanta,฀basata฀ su฀una฀politica฀ dell’offerta฀in฀grado฀ di฀inci-
dere฀sulle฀pre-condizioni฀della฀crescita฀economica฀e฀della฀competitività฀
del฀territorio฀meridionale.฀Si฀mirava฀a฀rimuovere฀le฀diseconomie฀ester-
1฀Le฀opinioni฀ espresse฀sono฀ personali฀e฀non฀ impegnano฀la฀ Banca฀d’Italia.฀Si฀ desidera฀
ringraziare฀Luigi฀Cannari฀ e฀Fabio฀Panetta฀ per฀i฀ commenti฀ricevuti฀su฀ una฀precedente฀ver-
sione฀del฀lavoro.
340Il฀sistema฀finanziario฀ e฀il฀Mezzogiorno
ne,฀considerandolo฀ un฀obiettivo฀preferibile,฀a฀ parità฀di฀costi,฀a฀ quello฀
di฀offrire฀pure฀ e฀semplici฀compensazioni฀monetarie.
Sul฀ perseguimento฀ di฀ questo฀ obiettivo฀ ha฀ inciso฀ negativamente฀
l’esigenza฀di฀risanare฀la฀finanza฀pubblica.฀Poiché฀gli฀orizzonti฀tempora-
li฀lunghi฀insiti฀nella฀politica฀dell’offerta฀potevano฀tollerare฀accelerazio-
ni฀e฀rallentamenti฀dell’azione,฀e฀inoltre฀occorreva฀definire฀le฀priorità฀e฀
il฀quadro฀normativo฀dell’intervento,฀il฀disegno฀complessivo฀ha฀faticato฀
a฀trovare฀attuazione.
Questo฀ritardo฀ attuativo฀ e฀ la฀ sospensione฀ dell’intervento฀ straordi-
nario฀sembrano฀aver฀prodotto฀in฀un฀arco฀di฀ tempo฀relativamente฀ bre-
ve฀ alcune฀ interessanti฀ discontinuità฀ nei฀ comportamenti฀ delle฀ forze฀
produttive.฀ In฀ particolare,฀ è฀ stata฀ intaccata฀ –฀ non฀ però฀ estirpata฀ -฀ la฀
perniciosa฀attitudine฀alla฀dipendenza฀dall’intervento฀pubblico,฀ ben฀vi-
sibile฀nelle฀scelte฀imprenditoriali฀e฀lavorative฀di฀larga฀parte฀del฀Mezzo-
giorno.฀Dalla฀fine฀dell’intervento฀straordinario,฀dopo฀un฀arretramento฀
iniziale,฀la฀società฀e฀l’economia฀meridionali฀hanno฀mostrato฀ una฀nuo-
va฀vitalità฀delle฀energie฀ imprenditoriali฀ private,฀ con฀ un’accelerazione฀
della฀demografia฀d’impresa.฀Probabilmente฀non฀è฀azzardato฀affermare฀
che฀nei฀ primi฀ anni฀ novanta฀ la฀minaccia฀ della฀ cessazione฀ di฀ ogni฀sov-
venzione฀pubblica฀abbia฀inciso฀sull’economia฀meridionale฀più฀di฀qual-
siasi฀strumento฀tradizionale.
Lo฀ studio฀ si฀ articola฀ in฀ un฀ resoconto฀ della฀ svolta฀ e฀ dell’opera฀ di฀
costruzione฀ istituzionale฀ della฀ politica฀ per฀ il฀ Mezzogiorno.฀ Segue฀ un฀
excursus฀sulle฀ragioni฀economiche฀dell’intervento.฀Si฀esaminano฀poi฀gli฀
interventi฀ per฀ l’accumulazione฀ di฀capitale฀ e฀ per฀ abbattere฀ i฀ costi฀ del฀
lavoro,฀nonché฀quelli฀sul฀cosiddetto฀capitale฀sociale.฀Infine,฀si฀offrono฀
alcune฀conclusioni.
2.฀ La฀cesura฀del฀1992:฀i฀vincoli฀europei฀e฀la฀crisi฀politica฀interna
La฀soppressione฀dell’intervento฀straordinario฀ viene฀disposta฀ alla฀fi-
ne฀del฀ 1992฀ (Legge฀ n.฀ 488)฀ anche฀ nell’intento฀ di฀ prevenire฀ l’esito฀ di฀
un฀ referendum฀ abrogativo฀ promosso฀ un฀ anno฀ prima,฀ che฀ mirava฀ a฀
cancellare฀l’apparato฀ istituzionale฀ dell’intervento.฀ Con฀ questo฀ atto฀le-
gislativo฀ si฀ chiude฀ un฀ anno฀ che฀ per฀ molti฀ versi฀ aveva฀ costituito฀ uno฀
spartiacque฀nella฀vita฀del฀Paese.฀La฀sequenza฀degli฀avvenimenti฀è฀im-
pressionante:฀fra฀febbraio฀e฀settembre฀ cambia฀ l’assetto฀ politico฀ italia-
no,฀muta฀la฀costituzione฀europea,฀si฀avvia฀la฀concertazione฀con฀le฀parti฀
sociali,฀scoppia฀la฀crisi฀della฀lira฀ nello฀SME฀ (Rossi,฀2000,฀pp.฀93-97);฀si฀
effettuano฀le฀prime฀privatizzazioni฀e฀si฀intensifica฀l’opera฀di฀risanamen-
to฀della฀ finanza฀pubblica.฀Il฀ processo฀si฀intreccia฀ con฀i฀primi฀ passi฀del฀
Capitolo฀9.฀Le฀politiche฀per฀il฀Mezzogiorno฀dopo฀il฀1992341
federalismo฀fiscale,฀spinto฀dall’affermazione฀politica฀della฀Lega฀Nord฀
(Gaetani฀D’Aragona,฀2000,฀ pp.฀76-79).
Nel฀Mezzogiorno฀la฀caduta฀della฀domanda฀ interna,฀ più฀ grave฀ che฀
nel฀resto฀del฀Paese,฀pone฀le฀premesse฀per฀un฀arretramento,฀prima฀del-
l’industria,฀poi฀dei฀settori฀collegati฀e฀infine฀delle฀banche.฀La฀politica฀di฀
riequilibrio฀fra฀le฀due฀grandi฀aree฀del฀Paese฀entra฀in฀uno฀stato฀di฀incer-
tezza฀istituzionale฀e฀ si฀impoverisce฀di฀risorse.
In฀un฀orizzonte฀temporale฀più฀lungo,฀la฀crisi฀dell’intervento฀straor-
dinario฀ va฀ vista฀ nella฀ sua฀ progressiva฀ perdita฀ di฀ efficacia฀ -฀ anche฀ per฀
l’insinuarsi฀di฀“interferenze฀partitiche”฀-฀e฀nella฀cattiva฀conduzione฀del฀
costoso฀ intervento฀ di฀ ricostruzione฀ seguito฀ al฀ terremoto฀ del฀ 1980-81฀
(Cafiero,฀2000).฀ Classica฀è฀divenuta฀ la฀periodizzazione฀dell’intervento฀
di฀sviluppo฀proposta฀da฀Cafiero฀e฀Marciani฀(1991),฀i฀quali฀individuano฀
cinque฀fasi:฀1)฀fase฀della฀pre-industrializzazione฀(Legge฀646/1950);฀ 2)฀
politica฀ dell’industrializzazione฀ (Legge฀ 634/1957);฀ 3)฀ intervento฀ di฀
programmazione฀economica฀(Legge฀ 717/1965);฀ 4)฀ intervento฀ straor-
dinario฀ con฀ un฀ primo฀ concorso฀ delle฀ Regioni฀ (Legge฀ 183/1976);฀ 5)฀
fase฀del฀decentramento฀ (Legge฀64/1986).
Se฀si฀guarda฀ alle฀ politiche฀ che฀ sono฀ state฀condotte฀-฀ sia฀ pure฀ con฀
più฀di฀un฀ ripensamento,฀ tanto฀ che฀ secondo฀ alcuni฀dopo฀ l’intervento฀
straordinario฀ c’è฀ stato฀ solo฀ un฀ altalenante฀ disimpegno฀ pubblico฀ -฀ si฀
può฀parlare฀ di฀ una฀ fase฀6):฀fase฀dell’intervento฀ordinario฀ e฀ della฀ pro-
grammazione฀ negoziata฀ (Leggi฀ 488/1992฀ e฀ 341/1995,฀ D.฀ Lgs.฀ 430/
1997฀e฀ provvedimenti฀ successivi)฀o,฀se฀ si฀ vuol฀cogliere฀uno฀dei฀ princi-
pali฀aspetti฀ di฀ novità,฀ fase฀della฀europeizzazione฀delle฀ politiche฀ di฀ svi-
luppo.
Per฀Masera฀(1995)฀gli฀anni฀cinquanta฀e฀sessanta฀sarebbero฀accomu-
nati฀dal฀ sostegno฀dell’accumulazione,฀prima฀ pubblica,฀poi฀privata.฀ Gli฀
anni฀settanta฀e฀ottanta฀sarebbero฀accomunati฀dal฀crescente฀uso฀ degli฀
incentivi฀ al฀ lavoro,฀ automatici฀ e฀ compensatori฀ dell’abolizione฀ delle฀
“gabbie฀salariali”฀(dal฀ 1969),฀ e฀ dal฀ rafforzamento฀ del฀ruolo฀delle฀ Re-
gioni.฀Gli฀anni฀novanta฀si฀sarebbero฀infine฀contraddistinti฀per฀il฀“ruolo฀
rafforzato฀delle฀autorità฀comunitarie”,฀nel฀finanziare฀ e฀ monitorare฀ le฀
politiche฀di฀sviluppo฀regionali฀dei฀paesi฀membri.฀Anche฀per฀Aronica฀e฀
Flaccadoro฀ (1998)฀ negli฀ anni฀ novanta฀ è฀ il฀ ruolo฀ della฀ Commissione฀
europea฀a฀fare฀ la฀differenza฀rispetto฀al฀passato.
Concorde฀ è฀ l’indicazione฀ del฀ 1992฀ come฀ un฀ anno฀ di฀ cesura.฀ In฀
quell’anno฀si฀ rende฀definitivo฀l’intento฀ di฀eliminare฀uno฀specifico฀ ap-
parato฀istituzionale,฀ormai฀involuto,฀per฀fondarsi฀ invece฀ sul฀ concorso฀
di฀tre฀principali฀ attori฀ istituzionali฀ “ordinari”:฀ le฀ Regioni,฀ la฀Pubblica฀
amministrazione฀dello฀ Stato฀e฀la฀ Commissione฀europea,฀nella฀ cornice฀
di฀regole฀ fissate฀da฀quest’ultima.฀ Residuano฀solo฀alcuni฀organismi฀ mi-

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