L'immunità dei parlamentari per I voti dati e le opinioni espresse

• Autore: Pietro Paolo Sabatelli
• Pagine: 291-300

Page291

@1. I presupposti e le finalità dell'istituto

L'insindacabilità per le opinioni espresse e i voti dati è una guarentigia posta dal primo comma dell'art. 68 della Costituzione per garantire la libertà di espressione e di voto dei parlamentari, nell'esercizio della funzione di rappresentanza democratica del corpo elettorale, in modo che questa possa essere esercitata in piena indipendenza; si tratta, quindi, di un istituto che, insieme all'immunità penale, all'indennità e al divieto di mandato imperativo, è volto a tutelare, non il singolo membro del Parlamento -che non potrebbe neppure rinunciare alla guarentigia qualora lo ritenesse - bensì la funzione parlamentare nel suo complesso, evitando di renderla soggetta a possibili condizionamenti "esterni", oppure posti in essere dagli altri poteri dello Stato.

In particolare, l'insindacabilità attribuisce al parlamentare nell'esercizio della propria funzione una libertà di manifestare le proprie opinioni più ampia e rafforzata rispetto a un qualunque cittadino, rendendo le sue espressioni verbali, oppure quelle di voto, non perseguibili in sede civile, penale o amministrativa, neppure al termine del mandato; l'unico limite è dato dalle, eventuali, misure disciplinari che potrebbero essere disposte dal Presidente dell'assemblea in caso di manifestazioni particolarmente offensive e, comunque, contrarie ai Regolamenti delle Camere.

Queste caratteristiche proprie dell'insindacabilità istituiscono, in generale, un'eccezione al principio di uguaglianza dei cittadini davanti alla legge, sancito dall'art. 3 della Costituzione e, più in particolare, un limite, sia al diritto ad agire e a difendersi di una persona che possa ritenersi offesa dalle attuazioni di un parlamentare (art. 24, Cost.), sia al principio di obbligatorietà dell'azione penale (art. 112, Cost.).

La sussistenza di diversi valori costituzionali in conflitto tra loro, uno dei quali ritenuto derogatorio rispetto agli altri, dovrebbe imporre che l'eccezione si applichi in casi tassativi e recando il minor nocumento possibile ai valori ritenuti soccombenti: l'insindacabilità, in sostanza, non può e non deve essere assoluta, ma si deve sacrificare il principio di uguaglianza - o il diritto di agire e di difesa - solo in casi giustificati, garantendo sempre che la prevalenza dell'immunità sia conseguenza di un'applicazione ragionevole e proporzionata, onde evitare di trasformare l'istituto da guarentigia a privilegio. A tali considerazioni non può opporsi la circostanza che la prerogativa in questione investa il Parlamento, l'organo direttamente rappresentativo del corpo elettorale: Page292 il legame diretto con gli elettori non è sufficiente a fondare una sovranità assoluta e non rende incontrollabili le Camere, perché anche il potere sovrano del popolo ha i propri limiti, dovendo essere esercitato "nelle forme e nei limiti della Costituzione" (art. 1, c. 2, Cost.).

L'analisi dell'istituto investe due aspetti, l'uno procedurale - che concerne l'individuazione dell'organo competente a dichiarare l'insindacabilità e le modalità per attivarne il sindacato - e, l'altro, sostanziale, attinente all'estensione e all'ambito di operatività di tale guarentigia.

@2. L'organo abilitato a dichiarare l'insindacabilità e la procedura per attivarne il sindacato

Il punto di partenza nello studio degli aspetti procedurali dell'insindacabilità è rappresentato dalla sentenza n. 1150 del 1988 della Corte costituzionale, in cui si è stabilito che debbano essere le Camere a valutare se un'opinione o un comportamento posto in essere da un proprio membro rientri o meno nell'esercizio della funzione parlamentare, sancendo l'applicabilità allo stesso della guarentigia; quindi, nel caso la Camera di appartenenza giudichi il comportamento del proprio membro "coperto" dall'insindacabilità, l'autorità giudiziaria ha solo la possibilità, qualora ritenga errata tale valutazione, di sollevare Conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato davanti alla Corte costituzionale stessa.

Occorre, fin da subito, chiarire che, questa interpretazione - che ancora oggi non è mai stata oggetto di ripensamenti da parte della Corte costituzionale - non era, e non è, affatto la sola costituzionalmente obbligata; infatti, non contrasterebbe con la Costituzione l'attribuzione all'autorità giudiziaria del compito di valutare se un'opinione o un voto siano "coperti" dall'immunità, lasciando alle Camere il ricorso al Conflitto tra poteri dello Stato come accade, peraltro, con riferimento all'identica prerogativa che la Costituzione attribuisce ai Consiglieri regionali (art. 122, c. 4). Tra l'altro, qualora l'autorità giudiziaria dovesse ritenere una espressione non "coperta" dall'art. 68, questo non comporterebbe automaticamente la condanna del parlamentare, bensì la mera possibilità di sottoporlo a un "giusto processo", dal quale potrebbe benissimo emergere che tale opinione o comportamento rientri nel legittimo diritto di critica e di manifestazione del pensiero, di cui tutti i cittadini godono a norma dell'art. 21 della Costituzione.

La sentenza n. 1150/1988, dopo aver stabilito la suddetta sequenza procedurale (opinione espressa Õ valutazione della Camera Õ eventuale Conflitto sollevato dal giudice Õ decisione della Corte costituzionale) avrebbe dovuto anche stabilire le modalità per investire la Camera competente e attivarne il giudizio in ordine all'insindacabilità; in realtà, già prima di questa decisione, era invalsa la prassi di attivare la Camera attraverso la procedura dell'autorizzazione a procedere, prevista dal secondo comma dell'art. 68: il giudice, ritenendo il comportamento del parlamentare non rientrante nell'esercizio della funzione parlamentare e, quindi, non insindacabile, doveva chiedere l'autorizzazione a procedere del Parlamento. Tuttavia, in tale modo, veniva confusa la garanzia di tipo sostanziale dell'insindacabilità con quella di tipo processuale, l'immunità penale, creando una commistione tra due guarentigie fondate su presupposti totalmente differenti, essendo la prima finalizzata a garantire la libertà d'espressione del parlamentare, mentre la seconda è posta per permettere alla Camera di valutare la sussistenza di un fumus persecutionis nell'azione dell'autorità giudiziaria impedendole, in tal caso, di sottoporre un proprio membro a un processo penale o ad altre misure limitative.

Questa prassi avrebbe dovuto venire meno dopo l'abolizione dell'autorizzazione a procedere, operatasi con la revisione dell'art. 68, attraverso la l. cost. 29 ottobre 1993, Page293 n. 3, in quanto veniva materialmente a mancare il mezzo instauratosi per investire il Parlamento delle questioni relative all'insindacabilità.

Il possibile impasse venne evitato dall'intervento del governo che, con una catena di ben diciannove decreti legge (a partire dal d.l. 455/1993, fino a quando, con la sentenza n. 360/1996, la Corte costituzionale dichiarò illegittimo il fenomeno della reiterazione dei decreti legge decaduti) impose al giudice di rimettere sempre, in via pregiudiziale, la questione alla Camera competente, anche qualora ritenesse sicuramente inapplicabile l'art. 68. La previsione di questa, che venne definita come pregiudiziale parlamentare, suscitò notevoli critiche da parte di tutta la dottrina, in quanto era palese, in questo schema procedurale, il surrettizio tentativo di reintrodurre un surrogato dell'autorizzazione a procedere che era stata abolita con la revisione appena approvata.

Il vuoto legislativo seguito alla decadenza dell'ultimo decreto-legge venne colmato riprendendo la prassi precedente alla revisione dell'art. 68: la...