Sussidiarietà orizzontale e volontariato
| Autore | M. T. Paola Caputi Jambrenghi |
| Pagine | 91-172 |
CAPITOLO SECONDO
SUSSIDIARIETÀ ORIZZONTALE
E VOLONTARIATO
Sommario: 1. Premessa sul principio di sussidiarietà orizzontale. 2. Sussidiarietà
orizzontale e privato sociale. 3. Sussidiarietà orizzontale e rapporti tra pubblico
e privato. Un primo sguardo d’insieme. 4. Sussidiarietà orizzontale e princi-
pio di uguaglianza. 5. Sussidiarietà verticale e orizzontale: l’art. 5 del trattato
sull’Unione, il trattato di Amsterdam e il Consiglio europeo di Edimburgo.
Sussidiarietà e delega intersoggettiva. 6. L’interesse generale nel principio di
sussidiarietà orizzontale. 7. Il principio di sussidiarietà e la rilevanza del cit-
tadino. 7.1. Segue. Sussidiarietà orizzontale e cittadinanza. 8. Il contributo del
Consiglio di Stato. Sussidiarietà e mercato. 9. Sussidiarietà e non prot. 10.
Sui modelli della sussidiarietà orizzontale. 11. Sussidiarietà orizzontale e verti-
cale: l’equivoco dell’approccio. 12 Primi spunti ricostruttivi.
1. Premessa sul principio di sussidiarietà orizzontale
Sono ben note le ragioni che sullo scorcio del Novecento hanno
indotto il legislatore ad iniziare un lungo processo di riforma che
ha coinvolto tutti i settori, amministrativo, politico, economico e
sociale della Repubblica, e che non si potrebbe in questa sede ten-
tare di ripercorrere, sia pur sinteticamente, se non rischiando di
offrire un’analisi incompleta, epperò banale.
Ciò che, invece sembra opportuno premettere, ai ni dell’inda-
gine che si intende svolgere è una breve sintesi critica dei princi-
pali risultati conseguiti, limitatamente a quelli rilevanti in punto di
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sussidiarietà orizzontale, a tali riforme e dei loro effetti econo-
mico-sociali presenti nel diritto scritto e nel diritto vivente.
Dal momento in cui il modello panpubblicistico, statalista e
centralista, che aveva giusticato uno Stato invadente, dirigista,
burocratico e, soprattutto, assai poco efciente, ha iniziato a dare
segni di cedimento, si è fatta avanti una prospettiva nuova, perché
anzitutto più articolata, del ruolo delle amministrazioni pubbliche,
del rapporto tra Stato e comunità, tra politica ed economia, tra
amministrazione pubblica e cittadini. I processi di liberalizzazione
e le privatizzazioni degli enti dell’economia hanno determinato
una netta apertura alla concorrenza, liberando dal comando conti-
nuo, oppressivo, della politica e della burocrazia settori strategici
del nostro sistema economico e costringendo gli ex-monopolisti e
gli operatori anzitutto pubblici dei mercati protetti a misurarsi sul
terreno dove della libera concorrenza, dove almeno dell’efcienza
e dell’innovazione; ancora, consentendo alle amministrazioni un
tempo protagoniste dell’azione di concentrarsi sul ruolo – spesso
per esse inedito – della regolazione e del controllo economico-so-
ciale 1.
1 La spinta della dottrina in questa direzione si regista già da tempo. Si vedano, per
tutti, le notazioni di F. BENVENUTI, L’amministrazione oggettivata: un nuovo modello, in
Riv. trim. dir. proc. civ. 1978, pag. 12 ss. dove si ipotizza il ritorno ad un’amministrazione
esecutiva della legge, cioè di un’amministrazione oggettiva. Si tratta, cioè, di “un’ammini-
strazione che agisce nell’ambito di una programmazione …di attribuzione di compiti e di
prefissione di risultati e finisce per perdere ogni carattere di soggettività per avvicinarsi ad
un modello di amministrazione oggettiva, esercizio di funzioni e non espressione di poteri
nell’ambito di materie”. Per questa via, l’essenza dell’amministrazione assume una dimen-
sione orizzontale: “viene in evidenza, cioè, prevalentemente il momento oggettivo, anziché
il momento soggettivo dell’uso dei poteri da parte di un autore, o, come si suol dire, di
un’autorità”. Nella stessa direzione si orienta lo scritto di M. NIGRO, La pubblica ammini-
strazione fra costituzione formale e costituzione materiale, ivi 1985, ora in Scritti giuridici,
III, Milano 1996.
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La cultura istituzionale riscopre, in tali circostanze, la sussidia-
rietà2. La riforma dell’amministrazione varata nel 1997-98 assume
2 A partire dalle notazioni di ARISTOTELE, Politica e costituzione di Atene (Traduzio-
ne e note di C.A. Viano, Torino 1955) nelle quali si sottolinea la necessità che l’ordinamen-
to della polis garantisca ad ogni cittadino la possibilità di perseguire il bene proprio e della
comunità alla quale appartiene la letteratura della dottrina giuspubblicistica in materia di
sussidiarietà orizzontale appare sterminata. Sia consentito il rinvio ai contributi che più da
vicino interessano il fulcro di questa indagine, nella quale si è tentato di selezionare alcuni
aspetti rilevanti nell’attuazione della sussidiarietà orizzontale, limitatamente all’apporto de-
gli organismi associativi del terzo settore.
Cfr. G. PASTORI, Interesse pubblico e interessi privati fra procedimento, accordo e auto
amministrazione, in Scritti in onore di P. Virga, II, Milano 1994, pag. 1320 ss. dove si sotto-
linea, trattando della denuncia di inizio attività, come sia possibile perseguire il fine pubbli-
co, “pur nell’ambito della sola attività amministrativa vincolata, ad opera degli stessi sogget-
ti privati”. Il principio, infatti implica l’applicazione e la conferma “di quella visione
dell’amministrazione pubblica come attività obiettivata nei fini pubblici e passibile perciò di
diventare non più un’amministrazione delle istituzioni di governo, bensì un’amministrazione
diffusa nella società ad opera della stessa e dei suoi componenti”.
S. CASSESE, L’arena pubblica. Nuovi paradigmi per lo Stato, in Riv. trim. dir. pubbl.
2001, pag. 601 ss., rileva come l’applicazione del principio di sussidiarietà nella sua acce-
zione relazionale, implichi una nuova chiave di lettura degli istituti tradizionali del diritto
amministrativo, configurando un sistema a rete in cui non vi è alcuna contrapposizione, ma
relazioni tra soggetti autonomi.
C. MARZUOLI, Sussidiarietà e libertà, in Riv. dir. priv. 2005, pag. 71 ss.; V. CERULLI
IRELLI, Sussidiarietà (diritto amministrativo), in Enc. giur., Agg., XII, Roma 2004; P. DU-
RET, Sussidiarietà e auto amministrazione dei privati, Padova 2004; F. MERUSI, Il diritto
“sussidiario” nei domini collettivi, in Riv. trim. dir. pubbl. 2003, pag. 77 ss.; A. ROMANO
TASSONE, Sussidiarietà orizzontale e tutela della salute, in Sanità pubblica 2003, pag. 639
ss.; G. PASTORI, Sussidiarietà e diritto alla salute, in Dir. pubbl. 2002, pag. 85 ss.; ID., Le
trasformazioni dell’amministrazione e il principio di sussidiarietà, in Quad. reg. 2002, pag.
59 ss.; G.U. RESCIGNO, Principio di sussidiarietà e diritti sociali, in Dir. pubbl. 2002, pag.
5 ss.; ID., Stato sociale e principio di sussidiarietà, in Quad. reg. 2002, pag. 381 ss.; L. A.
MAZZAROLLI, Funzioni locali, funzioni amministrative locali e principio di sussidiarietà,
in Dir. reg. 2002, pag. 937 ss.; M. CAMMELLI, Principio di sussidiarietà e sistema delle
amministrazioni pubbliche, in Quad. reg. 2002, pag. 453 ss.; A. D’ATENA, Costituzione e
principio di sussidiarietà, in Quad. cost. 2001, pag. 13 ss; P. DURET, La sussidiarietà oriz-
zontale: le radici e le suggestioni di un concetto, in Jus 2000, pag. 95 ss.; S. BARTOLE,
Riflessioni sulla comparsa nell’ordinamento italiano del principio di sussidiarietà, in Stu-
dium juris 1999, pag. 380 ss.; AA. VV., Sussidiarietà e ordinamenti costituzionali. Esperien-
ze a confronto, a cura di A. Rinella, L. Coen e R. Scarciglia, Padova 1999; G. FALCON,
Autonomia amministrativa e principio di sussidiarietà, in Dir. soc. 1998, pag. 279 ss.; AA.
VV., Sussidiarietà e pubbliche amministrazioni, a cura di F. Roversi Monaco, Quad. SPISA,
Rimini 1997; S. CASSESE, L’aquila e le mosche: Principio di sussidiarietà e diritti ammi-
nistrativi nell’area europea, in Foro it. 1995, V, c. 374; M.P. CHITI, Principio di sussidia-
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