Le ordinanze in materia di circolazione stradale, tra sindaco e dirigente

AutoreMatteo Cabianca
Pagine577-580

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La questione della competenza ad emettere le Ordinanze in materia di circolazione stradale è tematica di recente interesse e questione che soltanto da poco tempo ha iniziato ad essere posta all'attenzione dei pratici e dei commentatori.

Sia l'abrogato codice della strada (il D.P.R. 15 giugno 1959 n. 393 artt. 3 e 4) che il testo del nuovo codice della strada, approvato con D.L.vo 30 aprile 1992 n. 285, hanno sempre assegnato la competenza ad emettere le Ordinanze in materia di circolazione stradale, all'ente proprietario della strada, individuando, per i comuni, nell'organo monocratico sindacale il soggetto competente, e, per gli altri Enti proprietari di strade, negli organi indicati dall'art. 6 comma 5 e segg. del nuovo c.d.s. Soggetti identificati quindi: nel Capo Ufficio periferico dell'Anas, per le strade statali; nel Presidente della Provincia, per le arterie provinciali; nel Comandante di Regione Militare territoriale, per le strade militari, ed infine, nel Direttore della circoscrizione aeroportuale, per le zone aeroportuali.

E tali attribuzioni agli organi politici delle Amministrazioni locali (sindaco e Presidente della Provincia), potevano assolutamente considerarsi pacifiche ed indiscusse sia per il chiaro dettato normativo delle norme stradali, che per quanto aveva affermato la stessa giurisprudenza, la quale, sia sotto il vigore del vecchio codice stradale che di quello nuovo, aveva unanimemente sostenuto essere la titolarità del potere di emettere ordinanze in materia di circolazione stradale di pertinenza degli organi politici rappresentativi dell'Ente Proprietario della Strada: e primo tra tutti del sindaco e del Presidente della Provincia.1.

La questione della competenza ad emettere tali provvedimenti amministrativi, fino a quel momento, era quindi assodata e pacifica.

Qualche perplessità iniziava però ad emergere non appena veniva emesso il decreto legislativo di privatizzazione del rapporto di pubblico impiego.

Quest'ultimo testo normativo, di poco posteriore al nuovo codice della strada, introduceva infatti un principio con portata generale, che, fino a quel momento, era stato soltanto abbozzato dal legislatore del 1990 nella definizione dei poteri dei dirigenti in seno alle Autonomie Locali.

Allorché il decreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29 con gli articoli 14 e seguenti, meglio precisava la distinzione (come abbiamo detto in parte già tratteggiata con l'art. 51 e segg. della legge 8 giugno 1990 n. 142) tra i poteri e le competenze gestionali e quelle di indirizzo politico-amministrativo, iniziava a porsi la problematica dell'assegnazione della competenza per l'emissione delle ordinanze in materia di circolazione.

Da parte di alcuni commentatori si è allora sottolineata la rilevanza e novità di tale nuovo canone distintivo delle competenze, concludendo l'analisi, anche alla luce di questo principio innovatore e delle riforme Bassanini, nel senso che «un'ordinanza che introduce una limitazione alla circolazione su una strada comunale compete agli organi burocratici, se adottata al fine di consentire. . . i lavori di manutenzione o di rifacimento della stessa strada, gli interventi sulle opere sottostanti (. . .), l'effettuazione di manifestazioni sportive, del tempo libero, ecc., già previste o programmate negli atti di indirizzo, lo svolgimento di opere edilizie su edifici prospicienti e così via, trattandosi di semplice gestione amministrativa connessa con. . . la normale erogazione e funzionamento dei servizi comunali». L'autore conclude poi nell'affermare che «anche se la normativa di riferimento (. . .) prevedesse espressamente che tali ordinanze rientrino nelle attribuzioni del sindaco, devono invece essere adottate dagli organi burocratici»2.

La questione ha assunto poi rilevanza ancora maggiore per effetto delle leggi c.d. Bassanini e del D.L.vo n. 80 del 1998 con cui si è introdotta una ulteriore sburocratizzazione delle Amministrazioni pubbliche e soprattutto si è modificata la normativa di quelle locali (L. 142/90).

Con la legge 127/1997 (c.d. legge Bassanini bis), art. 6, comma 2, e soprattutto con la legge 191/98 (c.d. legge Bassanini ter), art. 2 comma 12, si sono accentuate invero le competenze ed i poteri degli organi dirigenziali locali, assegnando a questi anche la competenza ad emettere atti ampliativi delle facoltà dei privati, quali licenze, autorizzazioni e nulla osta, atti certificativi quali le attestazioni, certificazioni, comunicazioni, verbali, diffide, autenticazioni e legalizzazioni (legge Bassanini bis); integrando poi tali attribuzioni con la potestà ad emettere anche tutti i provvedimenti di sospensione lavori, abbattimento e riduzione in pristino, nonché gli atti di vigilanza edilizia e di applicazione delle sanzioni amministrative in materia edilizia e paesaggisticoambientale (c.d. legge Bassanini ter).

Ebbene sull'onda di tali disposizioni di legge da parte della dottrina si è allora concluso che i criteri di delimitazione delle competenze del Decreto 29/93 e le disposizioni delle riforme Bassanini comporterebbero anche il generale trasferimento ai dirigenti del potere di emettere tutte le Ordinanze c.d. normali, mantenendo agli organi politici la sola competenza ad emettere le ordinanze contingibili ed urgenti3.

Occorre, allora, a questo punto, analizzare e verificare al fine di poter correttamente attribuire la competenza ad emettere le ordinanze, ed in maniera particolare, allo scopo di assegnare la competenza ad emettere le specifiche ordinanze in materia di circolazione stradale, il dato normativo secondo una rigorosa interpretazione ispirata ad un principio di stretta legalità.

Nelle riforme contenute nella legge 127 e nella legge 191 non si parla infatti in senso generale delle Ordinanze Sindacali, ma si tratta in maniera particolare di un solo tipo di ordinanze, quelle in materia edilizia e paesaggistico-ambientale.

Ed è noto che per principio generale tutte «le norme che delimitano la competenza per materia si debbono considerare norme di carattere eccezionale e come tali non sono suscettibili di integrazione analogica»4.

Pertanto, esclusa una interpretazione analogica delle disposizioni, si nota come anche ad una interpretazione esten-Page 578siva della norma in esame (la quale ampli la competenza dei dirigenti non solo alle ordinanze c.d. edilizie ma anche alle ordinanze di diverso tipo) ostano non solo le regole sulla competenza amministrativa, ma anche il principio di legalità, a cui debbono ispirarsi tutte le Pubbliche Amministrazioni, ed anche il disposto dell'art. 12 delle preleggi.

L'articolo 97 della Costituzione precisa che gli uffici amministrativi pubblici debbono essere rigorosamente «organizzati secondo disposizioni di legge» e quindi i criteri di ripartizione...

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