Nuova legge di contabilità e coordinamento della finanza pubblica: ruolo della Corte dei Conti

• Autore: Maurizio Meloni
• Occupazione dell'autore: Presidente di coordinamento delle Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte dei conti.
• Pagine: 99-113

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NUOVA LEGGE DI CONTABILITÀ E COORDINAMENTO DELLA FINANZA PUBBLICA: RUOLO DELLA CORTE DEI CONTI

Maurizio MELONI^*

La relazione a me afidata reca espressamente, nella sua intitolazione, il riferimento alla nuova legge di contabilità da declinare - peraltro - con il successivo richiamo alla esigenza del coordinamento della inanza pubblica: deve poi esplicitarsi in questa sede, non tradendo l’imperativo categorico della sintesi, il ruolo molto articolato della Corte dei conti riguardo alla predetta esigenza di coordinamento.

Sulla legge 196/2009 si sviluppano alcune notazioni soprattutto in ordine al ravvisato coordinamento, non dimenticando che in questo convegno la stessa legge è oggetto delle autorevoli, speciiche, rilessioni di Rita Perez e Andrea Manzella e della trattazione generale di Paolo De Joanna.

Per il coordinamento della inanza pubblica, affermato nella Costituzione della Repubblica (art. 119), invocato da molte sentenze della Consulta e ribadito anche in numerosi, signiicativi, interventi del legislatore, ritengo utile richiamare lontane suggestioni di Vittorio Bachelet (seppur nel diverso ambito del diritto pubblico dell’economia): per questo Autore, tragicamente scomparso ed al quale va il nostro commosso ricordo, poteva parlarsi di coordinamento in presenza di una attività “con la quale le molteplici e varie forme dell’azione amministrativa nel campo economico e i suoi diversi rami vengono organicamente ordinati in modo che - al minimo - gli effetti dell’azione amministrativa nelle varie forme e nei vari settori non si elidano reciprocamente; o - al massimo - concorrano a raggiungere ini determinati, issati dal legislatore o comunque compresi nell’indirizzo politico elaborato e approvato nelle forme costituzionali”. E proseguiva, ancora, rilevando che nell’attività di coordinamento bisogna sempre evitare che la stessa “per avventura sia ulteriormente perturbata da interventi disarmonici e confusamente accumulatisi gli uni sugli altri per ragioni economiche, politiche e giuridiche diversissime e talora contrastanti”. Sono parole antiche (del 1957) che, forse, possono illuminare il nostro rilettere sull’odierna esigenza di coordinamento della inanza pubblica¹.

In sede iniziale occorre creare un primo aggancio al tema del coordinamento con due corpi normativi (così dobbiamo deinirli) del più recente periodo e cioè la legge 31 dicembre 2009 n. 196 e la legge 5 maggio 2009, n. 42. La correlazione rivela, di per se stessa, un assunto di fondo e cioè che la nuova disciplina di conta-

* Presidente di coordinamento delle Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte dei conti.
1 Cfr. V. BACHELET, L’attività di coordinamento dell’amministrazione pubblica dell’economica, Milano, 1957.

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bilità e inanza pubblica e l’introduzione del federalismo iscale dovrebbero essere essenziali componenti per perseguire il coordinamento della inanza pubblica.

Il coordinamento è infatti l’architrave per dar vita ad un adeguato sistema di inanza pubblica nazionale. Detto sistema si evince con chiarezza dopo la riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione: esso si fonda sui tre riferimenti (europeo, nazionale e locale) con intreccio di competenze diversiicate da svolgere in un ambito collaborativo e, quindi, con opera di coordinamento tra tutti i protagonisti istituzionali. Un assetto ancora più rimarcato, con interrelazioni e condizionamenti, proprio dopo l’approvazione dei due “corpi normativi” ricordati e l’introduzione, recentissima, del “semestre europeo”.

Stante quanto precede, assume rilievo signiicativo, almeno a livello teorico e di dichiarazione di intenti, l’articolo 1, comma 1, della legge 196, il quale afferma che “le amministrazioni pubbliche concorrono al perseguimento degli obiettivi di inanza pubblica sulla base dei principi fondamentali dell’armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della inanza pubblica, e ne condividono le conseguenti responsabilità”, ove il principio di armonizzazione è in rapporto di funzionalità per l’attuazione del principio di coordinamento. Anche la legge n. 42, qualche mese prima, richiamando l’art. 119 Cost., all’articolo 1, comma 1, dopo avere sintetizzato in modo icastico il proprio oggetto “la presente legge costituisce attuazione dell’articolo 119 della Costituzione, assicurando autonomia di entrata e di spesa di comuni, province, città metropolitane e regioni” solennemente proclama: “a tali ini, la presente legge reca disposizioni volte a stabilire in via esclusiva i principi fondamentali del coordinamento della inanza pubblica”. La legge 42 situa, in tal modo, il principio di coordinamento a fondamento del federalismo iscale.

Il legislatore ha sancito perciò a livello di principio (e non dovrebbe rimanere mera aspirazione) che per raggiungere gli obiettivi di inanza pubblica condivisi in sede europea, inclusi nell’aggiornamento del programma di stabilità, e per attuare il federalismo iscale l’imprescindibilità del coordinamento tra i sistemi di inanza pubblica. La logica del coordinamento è stata corroborata e verrà resa molto rigo-rosa a livello di Unione europea; il rafforzamento del Patto di stabilità e crescita e il coordinamento delle politiche economiche europee attraverso il “semestre europeo” perseguono, infatti, tale ambizioso scopo².

Va subito detto che proprio le esigenze del “semestre europeo” hanno inciso sulla tempistica riguardante il principale strumento di programmazione e di bilancio della legge 196 e cioè la Decisione di inanza pubblica. In proposito va richiamata la premessa allo stesso Documento di inanza pubblica (Atto Camera Doc LVII, n. 3, trasmesso alla Presidenza il 30 settembre 2010) riproducendo, testualmente, alcuni passaggi contenuti nel citato atto parlamentare, che si rilettono, senza dubbio, sulle

2 Sulle considerazioni che precedono cfr. anche D. CABRAS, Il processo di attuazione della legge delega in materia di federalismo fiscale: il ruolo del Parlamento, nel sito “www.Federalismo.it”, n. 11/2009.

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nostre notazioni in materia di coordinamento della inanza pubblica (e il DFP ne era stato ipotizzato come elemento essenziale).

Nella ricordata premessa si sottolinea che la riforma della contabilità pubblica, appena introdotta in Italia, dovrà essere sostanzialmente riformata e riallineata, per tempi e per metodi, alla novità assoluta costituita della “Sessione di bilancio europea”; pertanto la Decisione di inanza pubblica è sostanzialmente e politicamente superata: non solo perché quanto doveva essere deciso è già stato deciso (in luglio, con la manovra operata con il decreto legge n. 78), ma soprattutto perché i nuovi documenti politico-contabili europei³, avranno immediatamente una loro propria centralità politica, assoluta ed assorbente.

Conseguentemente sarà all’interno di questo nuovo schema europeo, e non all’interno dello schema della Decisione di inanza pubblica, che si concentrerà la discussione sulla nostra politica economica.

In coerenza con le considerazioni che precedono è in discussione in sede parlamentare, dal 3 febbraio 2011, la proposta di legge n. 3921A (Atto Camera), nella cui relazione si legge che il nuovo quadro delle procedura di coordinamento delle politiche economiche a livello di Unione europea richiede un tempestivo intervento di riforma della legge n. 196 del 2009, nonostante tale legge sia entrata in vigore poco più di un anno fa. Il “semestre europeo” per il 2011 ha, infatti, già avuto avvio, con la presentazione - il 12 gennaio - della comunicazione della Commissione relativa all’analisi annuale sulla crescita. Si rende perciò necessario - prosegue la relazione - un complessivo ripensamento delle scadenze del ciclo della programmazione nazionale, al ine di tener conto del nuovo calendario previsto in sede europea.

La previsione esplicita di presentare alle Camere, entro il 10 aprile di ogni anno, il “Documento di economia e inanza - DEF” - (che sostituisce, così, l’appena nato “Documento di inanza pubblica” che - a sua volta - aveva sostituito il precedente Documento di programmazione economico-inanziaria) incide, sul percorso, spesso impervio, che conduce all’auspicato ed invocato coordinamento della inanza pubblica.

Qui ci si deve solo augurare che, in sede di ulteriore riforma della legge 196, permanga quello spirito unitario già sperimentato, tra i due rami del Parlamento e tra le diverse componenti politiche, in occasione dell’originaria approvazione della stessa legge 196⁴.

Il tema del coordinamento, come già detto, dovrebbe quasi “trasudare” anche dalla legge n.42; troppi e non indifferenti sono invece inadeguatezze e scollamenti nel confronto con la riforma della contabilità pubblica: la problematica, per la sua gravità e complessità, non può davvero trovare soddisfacente trattazione in questa

3 Cfr. “Stability Program”, “National Reform Program”.
4 Per una esaustiva illustrazione della originaria formulazione della legge 196 si richiama il “Commento” di C. CHIAPPINELLI, in Guida al diritto de Il Sole 24 ore, n. 10/ Marzo 2010.

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relazione. In ogni caso nella terza sessione del Convegno non mancheranno autorevoli occasioni per altre rilessioni.

In relazione alla legge n. 42 una notazione, solo descrittiva, può farsi in ordine ad un proilo di architettura istituzionale richiamando una Conferenza che è denominata, propriamente, Conferenza permanente per il coordinamento della inanza pubblica; la deinizione sia della composizione che del funzionamento è rinviata al decreto legislativo (già in avanzata fase di predisposizione) che ne disporrà l’istituzione. Con riguardo al Patto di stabilità interno questo organismo ha un ruolo di proposta e di analisi, ma anche di controllo e correzione: esso, infatti, “concorre alla deinizione degli obiettivi di inanza pubblica” e “alla deinizione delle procedure per accertare eventuali scostamenti” e avanza proposte per la...