C'è posta per tre. Prime osservazioni a margine della lettera del Presidente Napolitano inviata ai Presidenti delle Camere ed al Presidente del Consiglio in ordine alla conversione del c.d. decreto mille proroghe

AutoreCarnevale P. - Chinni D.
Pagine151-172
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Paolo Carnevale e Daniele Chinni*
C’È POSTA PER TRE
Prime osservazioni a margine della lettera del Presidente Napolitano
inviata ai Presidenti delle Camere ed al Presidente del Consiglio
in ordine alla conversione del c.d. decreto milleproroghe
SOMMARIO: I. Premessa - II. Una lettera in anticipo - III. Il decreto-legge tra Quirinale e Parlamento - IV.
Le censure mosse dal Presidente della Repubblica: cenni introduttivi - V. (segue:) l’eterogeneità degli
emendamenti al convertendo decreto - VI. (segue:) la carenza dei requisiti di straordinaria necessità e
urgenza - VII. La sponda mancante: l’emendabilità della legge di conversione nella sent. n. 355 del 2010
della Corte costituzionale - VIII. Rinvio della legge di conversione e decadenza del decreto legge - IX. Po-
stilla.
I. Premessa
È indubbio che il passaggio dal parlamentarismo consensuale a quello (tenden-
zialmente) maggioritario abbia avuto riflessi di non poco momento sulle funzioni e sui
poteri del Presidente della Repubblica1. A fronte della perdita di influenza del Capo
dello Stato nel procedimento di formazione del Governo, infatti, vè stato un «raffor-
zamento nellesercizio dei poteri presidenziali di controllo-garanzia in senso stretto,
destinati a controbilanciare il maggior peso politico assegnato, attraverso la legge elet-
torale, alle forze di maggioranza»2: prova ne sia lutilizzo che ha fatto il Presidente
Ciampi del potere di rinvio ex art. 74 Cost.3, innovativo rispetto al passato tanto quanti-
tativamente quanto qualitativamente4.
Di questo progressivo riequilibrio dei poteri presidenziali alla luce dellevoluzione
del sistema politico è protagonista, e non potrebbe essere altrimenti, anche la Presiden-
za Napolitano. Non tragga in inganno la circostanza che, ad oggi, lattuale Capo dello
Stato abbia esercitato una volta soltanto il potere di cui allart. 74 Cost.5. A fronte di
quellunico rinvio, infatti, da un lato sono assai numerose le esternazioni presidenziali
* Il presente lavoro, frutto della riflessione congiunta dei due autori, è stato materialmente redatto da
Daniele Chinni, relativamente ai §§ 1, 2, 3, 8 e 9 e, per la restante parte, da Paolo Carnevale.
1 Losservazione è diffusa in dottrina. V., da ultimo, R. ROMBOLI, Il rinvio delle leggi, in Rivista
dellAssociazione Italiana dei Costituzionalisti, n. 1/2011, www.rivistaaic.it, 1.
2 E. CHELI, La riforma mancata , Bologna 2000, 68.
3 Ma per una critica alla ricostruzione del potere di rinvio quale potere di controllo/garanzia v., ora, L.
VESPIGNANI, Il Presidente r itrovato (Mitologie vecchie e nuove su l potere di rinvio delle leggi), in Dir. e
Società 2009, 63 ss.; O. CHESSA, Il P residente della Repubblica p arlamentare. Uninterpreta zione della
forma di governo italiana , Napoli 2010, spec. 227 ss.
4 Cfr., tra i molti, C. DE FIORES, Il rinvio delle leggi tr a principio maggiorita rio e unità na zionale, in
Riv. dir. cost., 2002, 171 ss.; G. DAMICO, Ripensando al controllo presidenziale sulle leggi in sede di
promulgazione (a proposito di una nota del Quirinale), in Rass. P arlam., 2002, 265 ss.; F. SACCO, La pra s-
si della pr esidenza Cia mpi nei primi cinque anni del mandato, in Giur. cost., 2004, 2149 ss.; A. CARDONE,
La presidenza Ciampi e il poter e di rinvio delle leggi: prime prove d i pedagogia istituzionale? , in Dem. e
Dir., 2004, 181 ss.; S. CALZOLAIO, Il rinvio delle leggi nella prassi, in Quad. cost., 2006, 853 ss.; M. MA-
NETTI, I due P residenti. Il settennato di Ciampi a lla prova del bipolar ismo, in Riv. dir. cost., 2007, 187 ss.;
M. VIGIANI, Il poter e presidenziale di r invio nel sistema maggior itario, con particola re r iferimento a lla
Presidenza Ciampi, in AA.VV., I mutamenti della forma di governo tra modificazioni tacite e progetti d i
riforma, a cura di M. SICLARI, Roma 2008, 345 ss.; R. ROMBOLI, Il rinvio delle leggi, cit., 6 ss.
5 Si tratta del rinvio della legge in materia di lavoro del 31 marzo 2010, sul quale v. D. PICCIONE, Il
primo messaggio d i rinvio di legge alla Camere da parte del Presidente Napolita no. Lart. 74, comma 1,
Cost., tra la tutela del favor praestatoris e le garanzie del diritto par lamentare, in Giur. cost., 2010, 975 ss.
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che, rivolte ai Presidenti delle Camere, al Presidente del Consiglio o anche allopinione
pubblica, danno conto dello svolgimento di una attività di controllo6, diversamente
modulata a seconda delle occasioni, e, dallaltro, oggetto di detto controllo presidenzia-
le sono stati non soltanto la legge parlamentare7, ma anche il decreto legge8 e, da ulti-
mo, il decreto legislativo9.
È in questo quadro che si colloca la lettera del 22 febbraio scorso inviata dal
Presidente della Repubblica ai Presidenti delle Camere e al Presidente del Consiglio e
contestualmente resa pubblica attraverso il sito internet del Quirinale10 con la quale il
Capo dello Stato «ha richiamato lattenzione sullampiezza e sulla eterogeneità delle
modifiche fin qui apportate nel corso del procedimento di conversione al testo origina-
rio del decreto-legge cosiddetto milleproroghe»11. Si tratta di una iniziativa di parti-
colare interesse sotto diversi e distinti profili, che trascende senzaltro la vicenda con-
creta cui sè appuntata.
6 V. sul tema G.M. SALERNO, «Preoccupazioni e sollecitazioni» del Presidente della Repubblica a
gara nzia della corretta tecnica legisla tiva, in Rass. Parla m. 2009, 755 ss.; R. DICKMANN, Interventi del
Presidente della Repubblica tra promulgazione ed emana zione di atti legisla tivi, ivi, 1101 ss.; G. SCACCIA,
La funzione presidenziale di controllo sulle leggi e sugli atti equipar ati, in Rivista dellAssociazione Italia-
na dei Costituzionalisti, n. 1/2011, www.rivistaaic.it .
7 Sin dalla promulgazione della legge Alfano (cfr. i comunicati del 2 e del 23 luglio 2008), ma poi an-
che della c.d. legge sulla sicurezza (cfr. la lettera del 15 luglio 2 009), della legge di conversione del c.d.
decreto anticrisi (cfr. il comunicato del 3 agosto 2009). Per analisi e valutazioni di tali vicende v., sulla prima, tra i
molti, i contributi di P. CARNEVALE e A. PUGIOTTO in AA.VV., La legge Alfano sotto la lente del costituzionalista
tra giustificazioni e riserve, a cura di F. MODUGNO, in Giur. It., 2009, 770 ss., nonché G. AZZARITI, Sospensione
dei processi per le Alte cariche dello Stato e comunicati irrituali della Presidenza della Repubblica: “Su ciò, di cui
non si può parlare, si deve tacere”, in Giur. cost., 2009, 3999 ss.; sulla seconda, G.M. SALERNO, «Preoccupazioni
e sollecitazioni», cit., spec. 777 ss.; A. RUGGERI, Ancora un caso di promulgazione con “motivazione” ... contra-
ria (a proposito del mancato rinvio della legge sulla sicurezza), in www.forumcostituzionale.it; S. STAMMATI, Fra
legalità e opportunità costituzionale, in www.astrid.eu e M. PATRONO, La nuova legge in materia di sicurezza
pubblica. Una riflessione, ivi; sulla terza, STAIANO S., Una storia i ntricata. Il contr ollo presidenziale sulla di-
sciplina anticrisi, in www.federalismi.it; R. DICKMANN, Inter venti, cit., 1113 e M.E. BUCALO, La prassi
presidenziale in tema di controllo sulle leggi e sugli atti con forza di legge: riflessioni sul sistema delle fonti
e sui ra pporti fra Presidente della Repubblica, Parlamento e Governo, in AA.VV., Osservatorio sulle fonti
2008. La legge parla mentare, a cura di P. CARETTI, Torino 2010, 149 s.
8 Il riferimento è alle vicende co ncernenti l’emanazio ne del d ecreto-legg e pensato per il caso En-
glaro (cfr. l a letter a del 6 febbrai o 2009), di qu ello c.d. salvalis te (cfr. la l ettera a due ci ttadini del 6
marzo 2010) e di quello in materia di ent i liric i e sinfonici (cfr. i co municati del 28 e del 30 aprile
2010). Sulla pri ma, per i profili c he qui interessano , v. ex p lurimis, M. LUCIANI , L’emana zione pres i-
denzial e de i dec reti-leg ge (spunti a par tire dal caso E. ), in P olitica del Dir itto, 2009, 409 ss.; P.
CARNEVA LE, Emana re, pr omulgar e e rifiuta re. In margine a talu ne consider azioni svol te da Massimo
Luciani , in www.astrid.e u e G. S ERGES, Il rifiu to a ssoluto di eman azione del dec reto legge, in Giur.
cost. 2009, 469 ss.; sulla seconda, i numerosi contributi apparsi nel For um di Astrid - Sulla legittimità costi-
tuzionale del decreto -legge 5 marzo 2010 in mater ia di presenta zione delle liste dei candida ti alle elezioni
regionali, in www.astrid.eu e G. AZZARITI, For ma e sostanza nel dir itto. A proposito del d.l. n. 29 del 2010,
in www.costituzionalismo.it; sulla terza, N. MACCABIANI, Il Presidente della Repubblica chiede chia rimenti
sul decreto legge in materia di spettacolo e poi lo emana, in Rivista dellAssociazione Italiana dei Co-
stituzionalisti, n. 00/2010, www.rivistaaic.it.
9 Cfr. la recentissima lettera del 4 febbraio 2011 al Presidente del Consiglio in cui il Capo dello Stato
ha ritenuto di trovarsi costretto «a non ricevere» il testo del decreto legislativo in materia di federalismo
fiscale municipale. Sul punto cfr. R. DICKMANN, Note su alcuni r ecenti interventi pr esidenziali riferiti a
procedimenti parla mentari di esa me di atti legislativi del Governo, in www.federalismi.it.
10 Sullutilizzo, durante il settennato del P residente Napolitano, del sito web del Quirinale sia consen-
tito il rinvio a D. CHINNI, Sulle esternazioni del Presidente della Repubblica al tempo dei new media. Spun-
ti a par tire dalla pra ssi del Presidente Napolitano, in Giur. cost. 2010, 1921 ss.
11 Cfr. il comunicato del 22 febbraio 2011. Trattasi del disegno di legge di conversione del d.l. 29 di-
cembre 2010, n. 225, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative e interventi urgenti in
materia tributaria e di sostegno alle famiglie e alle imprese, poi convertito, con modificazioni, nella l. 26
febbraio 2011, n. 10.

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