n. 181 SENTENZA 11 - 23 giugno 2014 -

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 8 aprile 2013, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di attivita' economiche, tutela ambientale, difesa del territorio, gestione del territorio, infrastrutture, lavori pubblici, edilizia e trasporti, attivita' culturali, ricreative e sportive, relazioni internazionali e comunitarie, istruzione, corregionali all'estero, ricerca, cooperazione e famiglia, lavoro e formazione professionale, sanita' pubblica e protezione sociale, funzione pubblica, autonomie locali, affari istituzionali, economici e fiscali generali) e, in via subordinata, degli artt. 3, comma 28, 7, commi 1, 2 e 3, 10, commi 1, 2 e 5, della stessa legge, promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 7-11 giugno 2013, depositato in cancelleria il 13 giugno 2013 ed iscritto al n. 69 del registro ricorsi 2013. Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia;

udito nell'udienza pubblica del 20 maggio 2014 il Giudice relatore Sabino Cassese;

uditi l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia. Ritenuto in fatto 1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato il 7-11 giugno 2013, depositato il 13 giugno 2013 e iscritto al registro ricorsi n. 69 del 2013, ha impugnato la legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 8 aprile 2013, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di attivita' economiche, tutela ambientale, difesa del territorio, gestione del territorio, infrastrutture, lavori pubblici, edilizia e trasporti, attivita' culturali, ricreative e sportive, relazioni internazionali e comunitarie, istruzione, corregionali all'estero, ricerca, cooperazione e famiglia, lavoro e formazione professionale, sanita' pubblica e protezione sociale, funzione pubblica, autonomie locali, affari istituzionali, economici e fiscali generali), per violazione degli artt. 12 e 14 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l'elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l'autonomia statutaria delle Regioni), degli art. 121 e 122 della Costituzione e dei principi fondamentali dell'ordinamento in tema di prorogatio, anche in relazione agli artt. 1 e 2 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 18 giugno 2007, n. 17 (Determinazione della forma di governo della Regione Friuli-Venezia Giulia e del sistema elettorale regionale, ai sensi dell'articolo 12 dello Statuto di autonomia), nonche' per violazione del principio di leale collaborazione. 1.1.- In via subordinata, il Presidente del Consiglio dei ministri ha altresi' impugnato alcune specifiche disposizioni della predetta legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013 e in particolare: l'art. 3, comma 28, per violazione degli artt. 4 e 5 della legge costituzionale n. 1 del 1963 e dell'art. 117, comma 2, lettera s), Cost., in relazione all'art. 185, comma 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale);

l'art. 7, commi 1 e 2, per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione all'art. 76, comma 7, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133;

l'art. 7, comma 3, per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione all'art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122;

l'art. 10, commi 1 e 2, per violazione dell'art. 4, comma 1, della legge cost. n. 1 del 1963 e degli artt. 3, 51 e 97 Cost.;

l'art. 10, comma 5, per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione all'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010. 2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha, innanzitutto, impugnato l'intera legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013. 2.1.- In primo luogo, essa sarebbe stata approvata dal consiglio regionale in regime di prorogatio e, quindi, in un periodo nel quale tale organo avrebbe avuto poteri limitati all'ordinaria amministrazione, cioe' all'adozione di determinazioni del tutto urgenti o indispensabili, quali invece non si rinverrebbero nelle disposizioni della legge censurata. L'Avvocatura generale dello Stato premette, richiamando la sentenza n. 68 del 2010 di questa Corte, che il generale istituto della prorogatio, in quanto principio fondamentale ricavabile dalla Carta costituzionale, «e' volto a contemperare la esigenza di continuita' funzionale dell'Ente (che non puo' rimanere del tutto inattivo in prossimita' delle nuove elezioni) con il principio di rappresentativita' (per cui l'organo in scadenza e' ovviamente "depotenziato")»;

tale contemperamento si realizzerebbe consentendo all'organo in regime di prorogatio di continuare ad esercitare i propri poteri limitatamente alle «determinazioni del tutto urgenti o indispensabili», per evitare che, altrimenti, «l'adozione di atti in prossimita' della scadenza del mandato possa rischiare di essere interpretata [...] come una forma di captatio benevolentiae nei confronti degli elettori». Cio' premesso, la difesa statale rileva che l'art. 2 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 17 del 2007, che ai sensi dell'art. 12 dello statuto speciale e' approvata a maggioranza assoluta e disciplina la forma di governo regionale, dispone espressamente che «i poteri del Consiglio regionale [...] sono prorogati, per l'ordinaria amministrazione, sino all'insediamento del nuovo Consiglio». In mancanza di espressa indicazione, l'Avvocatura generale dello Stato ritiene di poter individuare il momento a partire dal quale i poteri del Consiglio regionale devono intendersi prorogati per la sola ordinaria amministrazione, in via analogica, sulla base di altre disposizioni normative. A tal fine rileverebbe, secondo la difesa statale, l'art. 14 dello Statuto speciale per la Regione Friuli-Venezia Giulia, secondo cui il decreto di indizione delle elezioni del nuovo consiglio regionale deve essere pubblicato non oltre il quarantacinquesimo giorno antecedente la data stabilita per la votazione (che a sua volta deve essere fissata fra la quarta domenica precedente e la seconda domenica successiva al compimento del quinquennio di durata in carica). Tale disposizione sarebbe, secondo il ricorrente, «analoga, quanto ai suoi contenuti», all'art. 3 della legge 17 febbraio 1968, n. 108 (Norme per la elezione dei Consigli regionali delle Regioni a statuto normale), che, nel regolare le elezioni dei Consigli regionali delle Regioni a statuto ordinario, chiariva che essi «esercitano le loro funzioni fino al 46° giorno antecedente alla data delle elezioni per la loro rinnovazione». L'Avvocatura generale dello Stato inoltre richiama previsioni analoghe - volte cioe' ad attribuire ai Consigli regionali, a partire dal quarantacinquesimo giorno antecedente la data delle elezioni, poteri limitati agli atti indifferibili ed urgenti - contenute nell'art. 9 della legge della Regione autonoma Valle d'Aosta 7 agosto 2007, n. 21 (Disposizioni in materia di modalita' di elezione del Presidente della Regione e degli Assessori, di presentazione e di approvazione della mozione di sfiducia e di scioglimento del Consiglio regionale), nell'art. 29, comma 2, della legge regionale statutaria 8 marzo 2005, n. 1( Statuto della la Regione Marche), nonche' nell'art. 38, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali). Dall'insieme delle citate previsioni normative, l'Avvocatura generale dello Stato ritiene di poter trarre un principio generale dell'ordinamento secondo cui il consiglio regionale entra in regime di prorogatio «a ridosso dello svolgimento delle elezioni, in un momento (dies a quo) che puo' essere individuato con la pubblicazione del decreto di indizione dei comizi elettorali, ovvero con lo scoccare dei quarantacinque giorni prima della scadenza del mandato ovvero delle elezioni». Da cio' deriverebbe, secondo la difesa statale, che la legge censurata, asseritamente approvata l'8 aprile 2013, cioe' appena tredici giorni prima dello svolgimento delle elezioni, indette per il 21 e 22 aprile, sarebbe stata adottata in regime di prorogatio, in assenza dei requisiti di urgenza e indifferibilita' che avrebbero potuto giustificarne l'approvazione in prossimita' dell'elezione del nuovo consiglio. Al contrario, ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, sia la struttura della legge, «consistente in una specie di previsione omnibus volta a regolamentare aspetti del tutto eterogenei», sia il contenuto delle sue disposizioni, che prevedono una «amplissima concessione di contributi» e «norme di carattere "ordinamentale" che per definizione non possono non essere eccedenti l'ordinaria amministrazione», legittimerebbero il dubbio che si tratti di un intervento legislativo con finalita' di captatio benevolentiae degli elettori e di sottrazione di poteri al consiglio regionale entrante. Cio' in «palese contrasto con il principio costituzionalmente tutelato della rappresentativita' e con il rispetto della volonta' del corpo elettorale». 2.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha, inoltre, impugnato l'intera legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013 anche per violazione del principio di leale collaborazione, in ragione della «tecnica redazionale» con la quale la legge stessa e' stata predisposta, in...