N. 32 SENTENZA 15 - 23 febbraio 2012

Sentenza

nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 11, 16, 36, 47, 55, 63, 75 e 76 della legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2011, n. 1 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della Regione Abruzzo - Legge Finanziaria Regionale 2011), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 14-18 marzo 2011, depositato in cancelleria il 21 marzo 2011 ed iscritto al n. 26 del registro ricorsi 2011.

Udito nell'udienza pubblica del 10 gennaio 2012 il Giudice relatore Luigi Mazzella;

Udito l'avvocato dello Stato Alessandro De Stefano per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto 1. - Con ricorso notificato il 14-18 marzo 2011 e depositato il successivo 21 marzo (reg. ric. n. 26 del 2011), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimita' costituzionale, in riferimento agli articoli 3, 18, 23, 97, 117 e 120 della Costituzione, degli articoli 11, 16, 36, 47, 55, 63, 75 e 76 della legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2011, n. 1 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della Regione Abruzzo - Legge Finanziaria Regionale 2011).

1.1. - L'art. 11 della citata legge regionale prevede disposizioni in materia di erogazione di compensi per lavoro straordinario effettuati nell'ambito dell'emergenza terremoto. In particolare, il comma 1 dispone che al personale con contratto di collaborazione coordinata e continuativa, appartenente alla Protezione Civile della Regione Abruzzo e agli Enti strumentali della Regione, impegnato, nell'anno 2009, presso le Strutture del Dipartimento Nazionale della Protezione Civile e, nell'anno 2010, presso la Struttura per la Gestione dell'Emergenza, e' riconosciuto il compenso previsto per le prestazioni aggiuntive rese nell'ambito delle disposizioni speciali per la gestione dell'emergenza post sisma. Il comma 2 prevede che i suddetti compensi sono rimborsati alla Regione dalla Struttura per la Gestione dell'Emergenza e sono erogati dalla Direzione regionale competente in materia di Risorse umane e strumentali della Giunta regionale, d'intesa con la stessa Struttura per la Gestione dell'Emergenza. Infine, il comma 3 autorizza la Giunta regionale a disporre con provvedimento amministrativo le variazioni di bilancio ai sensi dell'art. 25 della legge della Regione Abruzzo 25 marzo 2002, n. 3 (Ordinamento contabile della Regione Abruzzo), per l'iscrizione degli stanziamenti di entrata e di spesa destinati a dare attuazione alle disposizioni del presente articolo.

Cosi' disponendo, pero', il legislatore regionale travalicherebbe i limiti della propria competenza, invadendo quella esclusiva dello Stato in materia.

Premette la difesa dello Stato che all'esito del sisma verificatosi nel territorio abruzzese il 6 aprile 2009 e' stato deliberato lo stato di emergenza (vigente fino al 31 dicembre 2011) ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile), e sono state emanate, d'intesa con l'Amministrazione regionale, le correlate ordinanze di protezione civile ai sensi dell'art. 5, comma 2, della medesima legge, prevedenti le attivita' del Commissario delegato e le relative risorse finanziarie; che in relazione al suddetto evento calamitoso e' stato poi emanato anche il decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e ulteriori interventi urgenti di protezione civile), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24 giugno 2009, n. 77, recante le misure per fronteggiare gli esiti del sisma e gli stanziamenti di risorse statali esclusivamente destinate al soddisfacimento delle esigenze previste e disciplinate dal richiamato provvedimento di legge, nonche' disponente, sub art. l, comma 1, che le ordinanze di protezione civile intese a governare l'emergenza sismica in questione sono emanate di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze per quanto riguarda gli aspetti di carattere fiscale e finanziario.

La norma regionale in esame stabilisce la corresponsione di compensi per lavoro straordinario per gli anni 2009 e 2010 al personale titolare di contratto di collaborazione coordinata e continuativa stipulato dalla Regione o dai suoi Enti strumentali ed inoltre che gli oneri derivanti dal pagamento di tali compensi 'sono rimborsati alla Regione dalla Struttura per la Gestione dell'Emergenza'.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, dopo aver rilevato che la Struttura per la gestione dell'emergenza sarebbe identificabile con la struttura commissariale istituita ai sensi delle ordinanze di protezione civile vigenti, rappresenta che i compensi al personale assunto con contratti di collaborazione coordinata e continuativa sono posti espressamente a carico dei fondi della Regione Abruzzo sia per l'anno 2009 che per l'anno 2010, ai sensi dell'art. 7, comma 2 dell'ordinanza di protezione civile del 22 dicembre 2009, n. 3833 (Ulteriori interventi urgenti diretti a fronteggiare gli eventi sismici verificatisi nella regione Abruzzo il giorno 6 aprile 2009 e altre disposizioni di protezione civile). Cio' nondimeno, il rimborso in questione verrebbe ad incidere su fondi di pertinenza statale vincolati alla realizzazione di interventi per l'emergenza in Abruzzo, realizzando una distrazione di tali risorse (aventi una destinazione fatta oggetto di intesa da parte dell'Amministrazione regionale) mediante atto unilaterale della Regione e per scopi diversi rispetto a quelli definiti dalla legge e dalle ordinanze di protezione civile. In tal modo, secondo il ricorrente, vi sarebbe violazione non solo dei principi di leale collaborazione, di non contraddittorieta' e di ragionevolezza (art. 120 Cost.), ma anche dell'art. 117, terzo comma, Cost.

1.2. - Per quanto attiene ai primi tre aspetti, l'intervento regionale sarebbe viziato sotto il profilo della congruenza tra il fine perseguendo con lo schema normativo adottato dalla Regione (corresponsione di compensi per lavoro straordinario) ed i mezzi apprestati per il suo soddisfacimento (fondi statali vincolati alla salvaguardia ed al ripristino di beni ed interessi della collettivita' colpita dal sisma), cosicche' la legge regionale risulterebbe priva della necessaria intima coerenza atta ad assicurare per i provvedimenti legislativi, anche regionali, la conformita' al principio costituzionale della necessita' di esercitare il potere legislativo secondo un coerente apprezzamento del fine da perseguire e del mezzo idoneo al suo raggiungimento.

Infatti, con specifico riferimento alle ordinanze di protezione civile emanate di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, quanto agli aspetti fiscali e finanziari, per disciplinare l'emergenza in questione, la Regione, che aveva prestato un esplicito assenso alla ripartizione dei relativi oneri finanziari tra Stato e Regione, sarebbe caduta in contraddizione con il varo successivo di una normativa, peraltro ascrivibile alla categoria delle leggi-provvedimento, incidente negativamente sulle risorse finanziarie a tale scopo concordemente destinate.

Talche', in conclusione, sarebbe da ritenere che 'l'immotivata, irrazionale e contraddittoria determinazione regionale (peraltro neanche quantificata nell'ammontare degli oneri di cui si chiedera' il rimborso a valere sulle risorse statali) violi i principi in materia di potesta' legislativa regionale, appropriandosi di fondi statali, e si sostanzi in un rovesciamento di priorita' sviando l'esercizio della potesta' legislativa regionale dal fine suo proprio di salvaguardia delle preminenti esigenze della collettivita''.

1.3. - Inoltre, l'esercizio della prerogativa regionale di cui trattasi violerebbe il principio di leale collaborazione, tanto piu' in considerazione del fatto che la vigente normativa di protezione civile dispone che le ordinanze di protezione civile debbano essere emanate d'intesa tra il Governo e la Regione interessata, proprio allo scopo di evitare che disposizioni, pur se eccezionali, possano porre in essere una indebita invasione delle competenze regionali. Di guisa che l'utilizzo del potere legislativo regionale malgrado la possibilita' di un apprezzamento condiviso Stato-Regione manifesterebbe una volonta' contraria ad ogni paritario confronto con il livello statuale (sentenza n. 284 del 2006).

1.4. - Sarebbe leso, altresi', l'art. 117, secondo comma, Cost., che riserva alla legislazione esclusiva statale il compito di dettare norme nelle materie sistema tributario e contabile dello Stato (lettera e), nonche' ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali (lettera g), atteso che la Regione non puo' distrarre risorse statali mediante un intervento non rientrante nelle prerogative legislative regionali.

1.5. - Per quanto concerne, invece, la violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., nell'ambito del complessivo giudizio di conformita' alla Costituzione delle leggi regionali di protezione civile, rileverebbero, ai fini dell'individuazione dei principi fondamentali della materia entro i quali le Regioni sono tenute a legiferare in ambito concorrente, le disposizioni contenute nella legislazione statale di protezione civile e, segnatamente, nella legge n. 225 del 1992, laddove - sub art. 12, comma 4 - si dispone espressamente che le norme in questione costituiscono principi della legislazione statale cui dovranno conformarsi le leggi regionali. In particolare, ad avviso del ricorrente, le norme regionali in parola si pongono in netta antitesi con uno dei principi fondamentali codificati dalla legge n. 225 del 1992, ossia quello, sancito dall'art. 5, comma 2, secondo cui per l'attuazione degli interventi di emergenza si provvede con...