N. 115 SENTENZA 4 - 7 aprile 2011

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Ugo DE SIERVO;

Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 54, comma 4, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, come sostituito dall'art. 6 del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92 (Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24 luglio 2008, n. 125, promosso dal Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, nel procedimento vertente tra l'associazione 'Razzismo Stop' onlus e il Comune di Selvazzano Dentro ed altri, con ordinanza del 22 marzo 2010, iscritta al n. 191 del registro ordinanze 2010, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26, 1ª serie speciale, dell'anno 2010.

Visti l'atto di costituzione della associazione 'Razzismo Stop' onlus, nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 2011 il Giudice relatore Gaetano Silvestri;

uditi gli avvocati Francesco Caffarelli per l'associazione 'Razzismo Stop' onlus e l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto 1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, con ordinanza del 22 marzo 2010, ha sollevato - in riferimento agli artt.

2, 3, 5, 6, 8, 13, 16, 17, 18, 21, 23, 24, 41, 49, 70, 76, 77, 97, 113, 117 e 118 della Costituzione - questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 54, comma 4, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), come sostituito dall'art. 6 del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92 (Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24 luglio 2008, n. 125, nella parte in cui consente che il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotti provvedimenti a 'contenuto normativo ed efficacia a tempo indeterminato', al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minaccino la sicurezza urbana, anche fuori dai casi di contingibilita' e urgenza.

In particolare, la norma indicata sarebbe illegittima 'nella parte in cui ha inserito la congiunzione 'anche' prima delle parole 'contingibili e urgenti''.

Nel giudizio principale e' censurato un provvedimento sindacale con il quale si e' fatto divieto di 'accattonaggio' in vaste zone del territorio comunale, prevedendo, per i trasgressori, una sanzione amministrativa pecuniaria, con possibilita' di pagamento in misura ridotta solo per le prime due violazioni accertate. Oggetto del divieto, in particolare, e' la richiesta di denaro in luoghi pubblici, effettuata 'anche' in forma petulante e molesta, di talche' il provvedimento sindacale si estende, secondo il rimettente, alle forme di mendicita' non 'invasiva o molesta'.

1.1. - Il giudizio a quo e' stato introdotto dal ricorso di una associazione onlus denominata 'Razzismo Stop', che ha dedotto molteplici vizi del provvedimento impugnato. Tale provvedimento sarebbe stato deliberato, anzitutto, in violazione del principio di proporzionalita', nonche' dell'art. 54, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000 e dell'art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi). In particolare, non risulterebbe allegato e documentato alcun grave pericolo per l'incolumita' pubblica e la sicurezza urbana, e non sussisterebbero quindi, nel caso concreto, le necessarie condizioni di contingibilita' e urgenza. L'atto impugnato sarebbe illegittimo anche in forza della sua efficacia a tempo indeterminato, incompatibile, appunto, con i limiti propri delle ordinanze contingibili e urgenti.

Farebbero inoltre difetto, nella specie, i requisiti di proporzionalita' e coerenza, posto che almeno il divieto di mendicita' 'non invasiva' contrasterebbe con le 'statuizioni' della sentenza della Corte costituzionale n. 519 del 1995 (dichiarativa della parziale illegittimita' dell'art. 670 del codice penale) e con le indicazioni recate dal decreto ministeriale 5 agosto 2008 (deliberato dal Ministro dell'interno a norma del comma 4-bis dell'art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000), che si riferiscono solo a forme di mendicita' moleste, o attuate mediante lo sfruttamento di minori o disabili.

La previsione della confisca del denaro versato in violazione del divieto, a titolo di sanzione accessoria, avrebbe derogato alle norme del codice civile in materia di donazione ed ai criteri di proporzionalita' e pari trattamento. Inoltre sarebbe illegittima, sempre secondo l'associazione ricorrente, la deroga alle disposizioni ordinarie in materia di ammissione al pagamento in misura ridotta per le infrazioni amministrative (art. 18 della legge 24 novembre 1981, n. 689, recante 'Modifiche al sistema penale').

1.2. - Il Comune interessato, secondo quanto riferito dal Tribunale rimettente, si e' costituito nel giudizio amministrativo, chiedendo fosse dichiarata l'inammissibilita' del ricorso.

L'eccezione e' stata respinta dal giudice adito con provvedimento del 4 marzo 2010, mentre e' stata accolta la domanda, proposta dalla ricorrente, per una sospensione cautelare degli effetti del provvedimento impugnato.

1.3. - Il giudice a quo osserva preliminarmente, in punto di rilevanza della questione, che sussiste la legittimazione al ricorso dell'associazione 'Razzismo Stop', la quale risulta da lungo tempo impegnata, anche nello specifico ambito territoriale, in azioni mirate allo sviluppo dei diritti umani e civili, della solidarieta' nei confronti degli indigenti e della integrazione in favore degli stranieri. La stessa associazione, inoltre, e' iscritta all'elenco ed al registro previsti rispettivamente dagli artt. 5 e 6 del decreto legislativo 9 luglio 2003, n. 215 (Attuazione della direttiva 2000/43/CE per la parita' di trattamento tra le persone indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica).

Il rimettente evidenzia, in particolare, che le associazioni iscritte in un apposito elenco (approvato con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali e del Ministro per le pari opportunita') sono legittimate ad agire, anche in assenza di specifiche deleghe, nei casi di discriminazione collettiva, qualora non siano individuabili in modo diretto e immediato le persone offese dal comportamento discriminatorio. La ricorrente e' poi iscritta nel registro, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri Dipartimento per le pari opportunita', delle associazioni e degli enti che svolgono attivita' nel campo della lotta alle discriminazioni e della promozione della parita' di trattamento, e che rispondono a determinate caratteristiche di stabilita' ed affidabilita'.

La pertinenza del provvedimento impugnato al tema della discriminazione su base razziale, nella prospettazione del rimettente, deriva dal chiaro rapporto tra 'accattonaggio', poverta' ed esclusione sociale, e dal rischio elevato che in tali condizioni si trovino persone nomadi o migranti, appartenenti a gruppi etnici minoritari. D'altro canto - prosegue il Tribunale - la legge sanziona anche la discriminazione esercitata in forma indiretta, e cioe' i casi nei quali 'una disposizione, un criterio, una prassi, un atto, un patto o un comportamento apparentemente neutri possono mettere le persone di una determinata razza od origine etnica in una posizione di particolare svantaggio rispetto ad altre persone' (art. 2, comma 1, lettera b, del d.lgs. n. 215 del 2003). Esattamente quel che accadrebbe nella specie, ove un divieto, pure formalmente riferibile alla generalita' dei dimoranti nel territorio comunale interessato, avrebbe assunto specifico e particolare rilievo per gli appartenenti a minoranze etniche ed a gruppi di migranti.

Cio' premesso, il rimettente valuta che sussistano l'interesse e la legittimazione ad agire della onlus 'Razzismo Stop', posta l'integrazione, nel caso concreto, dei criteri elaborati dalla stessa giurisprudenza amministrativa (posizione dell'ente quale stabile punto di riferimento del gruppo portatore dell'interesse pregiudicato, corrispondenza della tutela di detto interesse alle finalita' annoverate nello statuto della formazione, collegamento specifico e non occasionale con l'ambito territoriale interessato dalla lesione denunciata).

La natura fondamentale del diritto eventualmente violato, e la previsione ad opera della legge di una specifica azione civile contro gli atti discriminatori (art. 44 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, recante 'Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero'), non varrebbero ad escludere, sotto un diverso profilo, l'ammissibilita' del ricorso al giudice amministrativo. Questi puo' infatti conoscere vizi dell'atto che risultino pertinenti alla lesione di diritti fondamentali della persona (e' citata, tra l'altro, la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2007). Al tempo stesso, la disponibilita' di un mezzo specifico di tutela contro i fatti di discriminazione non potrebbe inibire il ricorso agli ordinari strumenti di garanzia nei confronti della pubblica amministrazione.

1.4. - Il Tribunale amministrativo del Veneto osserva, sempre in punto di rilevanza della questione, come le censure della ricorrente siano prevalentemente costruite sulla carenza delle condizioni di contingibilita' ed urgenza per l'adozione del provvedimento impugnato. Il Comune resistente, dal canto proprio, ha rivendicato la legittimazione del sindaco ad emettere ordinanze ad efficacia non limitata nel tempo, evidenziando il contenuto innovativo della disposizione applicata, che consente ormai l'adozione di ordinanze 'anche' contingibili...