n. 44 SENTENZA 10 - 13 marzo 2014 -

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 16 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011, n. 148, promossi dalle Regioni Toscana, Lazio, Puglia, Emilia-Romagna, Veneto, Liguria, Umbria, Campania, Lombardia e dalla Regione autonoma Sardegna, con ricorsi notificati il 14-18, il 14-16, il 14, il 15, il 17, il 15-17 e il 15 novembre 2011, depositati in cancelleria il 17, il 18, il 23 ed il 24 novembre 2011, e rispettivamente iscritti ai numeri 133, 134, 141, 144, 145, 146, 147, 153, 155 e 160 del registro ricorsi 2011, e nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 19, commi 2, 5 e 6 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, promossi dalle Regioni Lazio, Veneto, Campania, dalla Regione autonoma Sardegna e dalla Regione Puglia, con ricorsi notificati il 12-17, il 12, il 13-17, il 12 e il 15-18 ottobre 2012, depositati in cancelleria il 16, il 17, il 18, il 19 e il 24 ottobre 2012, e rispettivamente iscritti ai numeri 145, 151, 153, 160 e 172 del registro ricorsi 2012. Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 3 dicembre 2013 il Giudice relatore Alessandro Criscuolo;

uditi gli avvocati Marcello Cecchetti per le Regioni Toscana e Puglia, Francesco Saverio Marini per la Regione Lazio, Giandomenico Falcon, Franco Mastragostino e Luigi Manzi per le Regioni Emilia-Romagna, Liguria e Umbria, Luigi Manzi, Daniela Palumbo e Mario Bertolissi per la Regione Veneto, Beniamino Caravita di Toritto per le Regioni Campania e Lombardia, Massimo Luciani per la Regione autonoma Sardegna e l'avvocato dello Stato Raffaele Tamiozzo per il Presidente del Consiglio dei ministri. Ritenuto in fatto 1.- Con ricorso notificato il 14-18 novembre 2011 e depositato in cancelleria il 17 novembre 2011 (reg. ric. n. 133 del 2011) la Regione Toscana ha promosso questioni di legittimita' costituzionale di diverse norme del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011, n. 148, e, tra queste, dell'art. 16, commi 1, 3, 4, 5, 7, 8, da 10 a 15, 16, 17, lettera a), da 19 a 21, e 28, che disciplinano l'esercizio associato delle funzioni comunali, in riferimento agli artt. 3, 97, 114, 117, secondo comma, lettera p), terzo, quarto e sesto comma, 118, 119, 120, secondo comma, 133, secondo comma, della Costituzione, nonche' per violazione del principio di leale collaborazione. Il ricorso e' articolato su una pluralita' di questioni che hanno ad oggetto singoli commi o gruppi di essi. La Regione, in premessa, prospetta, in termini generali, «l'illegittimita' costituzionale dell'art. 16, commi 1, 3, 4, 5, 7, 8 e da 10 a 15, nonche' commi 16, 17, lettera a), e da 19 a 21, nella parte in cui prevede e disciplina le unioni di comuni, per violazione degli artt. 3, 97, 114, 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma, 118 e 133, secondo comma, Cost., nonche' per violazione del principio di leale collaborazione». Successivamente, procede alla illustrazione delle singole questioni.

1. Con la prima la ricorrente censura l'art. 16, commi 1, 3, 4, 5, 7, 8 e da 10 a 15, nonche' commi 16, 17, lettera a), e commi da 19 a 21 nella parte in cui prevede una disciplina puntuale in materia di unioni di Comuni, non riconducibile nell'ambito delle competenze statali stabilite dall'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. B) Ad avviso della Regione Toscana, poi, l'art. 16, commi 1, 3, 4, 5, 7, 8 e da 10 a 15, nonche' commi 16, 17, lettera a), e da 19 a 21, nella parte in cui: 1) stabilisce che i Comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti esercitano obbligatoriamente in forma associata tutte le funzioni amministrative, e non solo quelle fondamentali, mediante un'unione di Comuni, ai sensi dell'art. 32 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali);

   2) prevede una disciplina di dettaglio che comprime i margini di autonomia dei piccoli Comuni, dando luogo, di fatto, ad una sostanziale fusione degli stessi, con conseguente modifica delle relative circoscrizioni;

   3) interviene sull'ordinamento degli enti locali e, dunque, in una materia che ricade nella competenza residuale delle Regioni, si pone in contrasto con l'art. 133, secondo comma, Cost., il quale stabilisce che «La Regione, sentite le popolazioni interessate, puo' con sue leggi istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni e denominazioni», anche in relazione agli artt. 114 e 117, quarto comma, Cost. Piu' in particolare, la ricorrente lamenta la lesione dell'autonomia riconosciuta ai Comuni dall'art. 114 Cost., per effetto di quanto stabilito dai commi 4 e 5, i quali, in particolare: a) affidano alle unioni la programmazione economico-finanziaria e di gestione contabile;

   b) prevedono la successione dell'unione in tutti i rapporti giuridici in essere in capo ai Comuni;

   c) prevedono il trasferimento alle unioni di tutte le risorse umane e strumentali relative alle funzioni ed ai servizi loro affidati, ai sensi dei commi 1, 2 e 4, nonche' dei relativi rapporti finanziari risultanti dal bilancio. Nella stessa prospettiva, la Regione evidenzia che il citato comma 5 prevede, a decorrere dal 2014, l'assoggettamento delle unioni di Comuni alla disciplina del patto di stabilita' interno per gli enti locali, prevista per i Comuni aventi corrispondente popolazione. La ricorrente, inoltre, ritiene lesive dell'autonomia riconosciuta ai Comuni anche le seguenti disposizioni: a) commi da 10 a 15, i quali individuano gli organi ed il funzionamento delle unioni alla stregua di vere e proprie fusioni di Comuni (la ricorrente ne trae conferma dal fatto che il comma 14 assegna alle unioni anche l'autonomia statutaria);

   b) comma 8, primo periodo, che prevede un termine perentorio entro il quale i Comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti, con deliberazione del consiglio comunale da adottare a maggioranza dei componenti, devono avanzare alla Regione una proposta di aggregazione per l'istituzione della rispettiva unione;

   c) comma 8, secondo e terzo periodo, ai sensi del quale la Regione provvede, entro il termine perentorio del 31 dicembre 2012, secondo il proprio ordinamento, a sancire l'istituzione di tutte le unioni del proprio territorio come determinate nelle proposte di cui al primo periodo e, qualora la proposta di aggregazione manchi o non sia conforme alle disposizioni della norma in esame, la Regione provvede comunque. Poste tali premesse, la ricorrente afferma che le disposizioni impugnate impongono, di fatto, la fusione di piccoli Comuni e la conseguente modifica delle circoscrizioni comunali, in violazione della procedura prevista dall'art. 133, secondo comma, Cost. Al riguardo, la Regione Toscana richiama la sentenza n. 261 del 2011 con la quale la Corte costituzionale ha chiarito che, fatta eccezione per l'ambito di competenza esclusiva statale delineato dall'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., l'ordinamento degli enti locali e' materia di competenza regionale esclusiva che, in relazione al mutamento delle circoscrizioni comunali, trova specifico fondamento nell'art. 133, secondo comma, Cost. Secondo la Regione, l'istituzione obbligatoria di una unione, i cui consigli comunali sono peraltro destinati ad operare in qualita' di meri organi di partecipazione alla forma associativa, determina il venir meno delle prerogative tipiche dell'ente partecipante. Infatti, l'unione, dotata di propri organi, per i quali si prevede in futuro l'elezione a suffragio universale, finisce per acquisire la legittimazione democratica propria degli enti territoriali, sopprimendo di fatto i Comuni che vi partecipano. Questi, inoltre, risulterebbero sottoposti ad un regime differenziato rispetto agli altri, in violazione dell'art. 114 Cost., che prevede solo cinque forme di enti territoriali, configurati come elementi costitutivi, a pari titolo, della Repubblica. Con particolare riferimento alla asserita violazione della potesta' legislativa regionale di carattere residuale, la ricorrente osserva, testualmente, «come non e' nella competenza del legislatore statale creare nuovi livelli di governo a natura obbligatoria e "sostitutivi" di quelli previsti dall'art. 114 Cost., egualmente non e' nelle competenze del legislatore statale modificare la circoscrizione dei Comuni o istituirne di nuovi». Del resto, l'art. 133 Cost. «definisce un procedimento specifico, prevedendo anche l'obbligo di sottoporre a referendum delle popolazioni interessate le scelte, che poi sono rimesse alla legge regionale». Pertanto, conclude sul punto la Regione, la disciplina relativa alle unioni di Comuni (commi da 1 a 15 dell'art. 16) appare in netto contrasto col quadro costituzionale e, in particolare, con gli artt. 114, 117, quarto comma, e 133 Cost. C) La ricorrente, poi, censura l'art. 16, comma 1, nella parte in cui, nel prevedere l'allocazione di tutte le funzioni amministrative in capo alle unioni di Comuni, anche per le materie attribuite alla potesta' legislativa concorrente o residuale delle Regioni, si pone in contrasto con gli artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma, e 118 Cost. La Regione evidenzia che, ai sensi dell'art. 118 Cost., sulla base dei principi di differenziazione e adeguatezza, spetta al legislatore regionale prevedere forme di associazione per l'esercizio delle funzioni. Per contro, la disposizione censurata si...