n. 99 SENTENZA 21 marzo - 15 maggio 2018 -

 
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ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 del decreto-legge 24 gennaio 2015, n. 3 (Misure urgenti per il sistema bancario e gli investimenti), convertito, con modificazioni, nella legge 24 marzo 2015, n. 33, promosso dal Consiglio di Stato, nel procedimento vertente tra Marco Vitale e altri e la Banca d'Italia e altri, con ordinanza del 15 dicembre 2016, iscritta al n. 33 del registro ordinanze 2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie speciale, dell'anno 2017. Visti gli atti di costituzione di Marco Vitale e altri, della Banca d'Italia, dell'UBI Banca spa e altra, nonche' gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri e dell'Amber Capital UK LLP e altra, quest'ultimo fuori termine;

udito nella udienza pubblica del 20 marzo 2018 il Giudice relatore Daria de Pretis;

uditi gli avvocati Francesco Saverio Marini e Ulisse Corea per Marco Vitale e altri, Marino Ottavio Perassi per la Banca d'Italia, Giuseppe de Vergottini e Giuseppe Lombardi per l'UBI Banca spa e altra, Pasquale Cardellicchio per l'Amber Capital UK LLP e altra e l'avvocato dello Stato Gianna Maria De Socio per il Presidente del Consiglio dei ministri. Ritenuto in fatto 1.- Con ordinanza del 15 dicembre 2016, il Consiglio di Stato ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1 del decreto-legge 24 gennaio 2015, n. 3 (Misure urgenti per il sistema bancario e gli investimenti), convertito, con modificazioni, nella legge 24 marzo 2015, n. 33. Le questioni sono sorte nella fase cautelare del giudizio nel quale sono stati riuniti, per connessione oggettiva e parzialmente soggettiva, gli appelli proposti avverso tre sentenze pronunciate dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, aventi ad oggetto gli atti emessi dalla Banca d'Italia in seguito alle modificazioni apportate dall'art. 1 del d.l. n. 3 del 2015 agli artt. 28 e 29 del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, recante «Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia» (t.u. bancario). Il TAR Lazio e' stato investito delle controversie con tre separati ricorsi: due presentati da soci di varie banche popolari (Banca Popolare di Sondrio, Veneto Banca, Banco Popolare, Banca Popolare di Milano, UBI Banca) contro la Banca d'Italia, la Presidenza del Consiglio dei ministri e il Ministero dell'economia e delle finanze, nonche' nei confronti delle banche partecipate dai ricorrenti;

il terzo presentato da due associazioni di consumatori (ADUSBEF e FEDERCONSUMATORI) e da alcuni soci della Banca Popolare di Milano, anche in questo caso contro la Banca d'Italia, la Presidenza del Consiglio dei ministri e il Ministero dell'economia e delle finanze, nonche' nei confronti di Veneto Banca, Banca Popolare di Venezia, UBI Banca, Banca Popolare dell'Etruria e del Lazio e Banca Popolare di Vicenza. In tutti i giudizi e' intervenuta un'altra associazione di consumatori (CODACONS). Oggetto comune delle impugnazioni e' il provvedimento della Banca d'Italia denominato «9° aggiornamento del 9 giugno 2015», pubblicato l'11 giugno 2015 nel «Bollettino di Vigilanza n. 6, giugno 2015», che apporta modifiche alla circolare n. 285 del 17 dicembre 2013 (Disposizioni di vigilanza per le banche), introducendo nella Parte Terza di tale circolare il Capitolo 4, intitolato «Banche in forma cooperativa». Esso definisce i criteri e le modalita' di determinazione del valore dell'attivo - distinguendo la fase di prima applicazione da quella a regime - nonche' i limiti al rimborso degli strumenti di capitale. Sono impugnati, altresi', gli atti preparatori di tale provvedimento (il «Documento per la consultazione» intitolato «Disposizioni di vigilanza - Banche popolari», pubblicato sul sito web della Banca d'Italia il 9 aprile 2015, nonche' il «Resoconto della consultazione» e la «Relazione sull'analisi d'impatto» della regolamentazione, pubblicati sullo stesso sito web contestualmente al «9° aggiornamento del 9 giugno 2015»). Il provvedimento e' impugnato - unitamente agli atti preparatori - sia per illegittimita' derivata dalla asserita illegittimita' costituzionale delle disposizioni legislative che ne costituiscono la base normativa, sia per vizi propri, relativi a parti diverse da quelle che sarebbero colpite da illegittimita' derivata. Il TAR Lazio ha escluso la legittimazione al ricorso delle due associazioni di consumatori, ha escluso la legittimazione all'intervento dell'altra associazione e ha rigettato nel merito i ricorsi proposti dai soci delle banche, ritenendo manifestamente infondate le eccezioni di illegittimita' costituzionale da essi sollevate. Adito per la riforma, con preliminare istanza di sospensione, delle sentenze di primo grado, il Consiglio di Stato ha riunito gli appelli e sospeso interinalmente l'efficacia del provvedimento impugnato, limitatamente ad alcune sue parti, sino alla camera di consiglio successiva alla restituzione degli atti da parte di questa Corte. Lo stesso giudice ha quindi sollevato, con successiva ordinanza, le questioni oggetto del presente giudizio costituzionale. 1.1.- Sulla rilevanza, il giudice a quo osserva che l'applicazione della disposizione censurata, costituente la base normativa del provvedimento impugnato, e' pregiudiziale alla decisione definitiva dell'incidente cautelare, considerato il carattere provvisorio e temporaneo della sospensione, concessa fino alla ripresa del giudizio dopo l'incidente di legittimita' costituzionale, e considerata anche la possibilita', prevista dagli artt. 60 e 98, comma 2, dell'Allegato 1 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, recante «Attuazione dell'art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69 recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo» (Codice del processo amministrativo), di pronunciare sentenza nel merito in sede di decisione definitiva della fase cautelare. Secondo il rimettente, la rilevanza delle questioni sarebbe giustificata anche dal periculum in mora che incombe sui soci delle banche popolari. Ove non fossero state ancora assunte le decisioni imposte alle banche popolari dall'art. 1, comma 1, lettera b), del d.l. n. 3 del 2015 (riduzione dell'attivo al di sotto della soglia di otto miliardi di euro, trasformazione in societa' per azioni o liquidazione), l'esclusione del rimborso delle azioni arrecherebbe un pregiudizio attuale e concreto alla volonta' negoziale del socio da esprimere con il voto nell'assemblea;

inoltre, la disciplina censurata creerebbe, in seno all'assemblea chiamata a deliberare sulla trasformazione, un conflitto di interessi tra i soci che preferiscono la liquidazione della quota e quelli intenzionati a mantenere la partecipazione, la cui risoluzione sembrerebbe tradursi in un immediato pregiudizio dei primi a favore dei secondi, che potrebbero "finanziare" la prosecuzione dell'impresa con risorse provenienti anche dai soci intenzionati a recedere. Nel caso di trasformazione gia' deliberata, sarebbe comunque pregiudicata la liberta' negoziale del socio, la cui volonta' di recedere risulterebbe condizionata dal concreto pericolo di non ottenere il rimborso della quota. 1.2.- Ad avviso del giudice a quo, l'art. 1 del d.l. n. 3 del 2015 violerebbe in primo luogo l'art. 77, secondo comma, della Costituzione, «in relazione alla evidente carenza dei presupposti di straordinaria necessita' e urgenza legittimanti il ricorso allo strumento decretale d'urgenza (ove non ritenuta sanata, seppure soltanto ex nunc, dalla legge di conversione)». La questione e' posta con l'uso della formula «ovvero, secondo altra prospettazione dogmatica», anche nei riguardi «della relativa legge di conversione n. 33/2015, per avere quest'ultima convertito in legge il predetto decreto pur nell'evidente difetto dei prefati presupposti essenziali». Dopo avere descritto l'evoluzione della giurisprudenza costituzionale nella materia, il rimettente afferma di preferire la tesi secondo cui la conversione del decreto-legge ne sanerebbe con effetto ex nunc l'illegittimita' per mancanza dei presupposti, osservando che, ove si aderisse a tale orientamento, la questione non sarebbe rilevante, in quanto i «provvedimenti impugnati si collocano in un ambito temporale successivo alla conversione del decreto n. 3 del 2015». Nondimeno il giudice a quo prende atto del prevalente orientamento difforme della Corte costituzionale, secondo cui la conversione non sanerebbe i vizi di un decreto-legge emesso in manifesta carenza dei presupposti di straordinaria necessita' e urgenza, e solleva la questione rilevando che il d.l. n. 3 del 2015, come convertito, introdurrebbe norme in gran parte non auto-applicative e richiedenti ulteriori misure attuative, in contrasto con la previsione generale dell'art. 15, comma 3, della legge 23 agosto, n. 400 (Disciplina dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri). Neppure la relazione illustrativa varrebbe a fugare i dubbi sull'evidente mancanza dei presupposti ex art. 77, secondo comma, Cost. Essa giustificherebbe l'urgenza dell'intervento riformatore delle banche popolari con i rischi, segnalati dal Fondo monetario internazionale, dalla Commissione europea e dalla Banca d'Italia, di concentrazione di potere in favore di gruppi di soci organizzati, di autoreferenzialita' della dirigenza e di difficolta' di reperire nuovo capitale sul mercato, ma tali rischi non sarebbero attuali e concreti bensi' solo potenziali, non trovando essi «riscontro concreto in circostanze straordinarie» e gravi, esistenti «all'atto dell'emanazione del decreto-legge». L'urgenza sarebbe ulteriormente smentita dalla natura dell'intervento legislativo, che realizzerebbe una riforma organica e di sistema delle banche popolari sulla quale era in corso da tempo un ampio dibattito in sede dottrinale e politica. 1.3.- In secondo luogo, il rimettente dubita della legittimita' dell'art. 1 del d.l. n. 3 del 2015 «nella parte in cui prevede...

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