n. 56 SENTENZA 10 - 31 marzo 2015 -

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 79, nonche' dei precedenti commi 77 e 78, in quanto richiamati dal comma 79, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilita' 2011) promosso dal Consiglio di Stato nel procedimento vertente tra B Plus Giocolegale ltd e l'Amministrazione autonoma monopoli di Stato ed altro, con ordinanza del 23 settembre 2013, iscritta al n. 280 del registro ordinanze 2013 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 2, prima serie speciale, dell'anno 2014. Visti l'atto di costituzione di B Plus Giocolegale ltd, nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 2015 il Giudice relatore Daria de Pretis;

uditi gli avvocati Andrea Scuderi e Carmelo Barreca per B Plus Giocolegale ltd e l'avvocato dello Stato Amedeo Elefante per il Presidente del Consiglio dei ministri. Ritenuto in fatto 1.- Con ordinanza del 23 settembre 2013, il Consiglio di Stato ha sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 79, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilita' 2011), nonche' dei commi 77 e 78 del medesimo art. 1, in quanto richiamati dal comma 79, in riferimento agli artt. 3, 41, primo comma, e 42, terzo comma, della Costituzione. 1.1.- La questione e' sorta nel corso del giudizio d'appello avverso la sentenza pronunciata il 22 dicembre 2011 dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio, adito dalla societa' B Plus Giocolegale ltd per ottenere, con un primo ricorso, l'annullamento del decreto interdirigenziale 28 giugno 2011 del direttore dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (d'ora in avanti, «AAMS»), recante la determinazione dei requisiti delle societa' concessionarie del gioco pubblico non a distanza e dei loro amministratori, e per ottenere, con un secondo ricorso per motivi aggiunti, l'annullamento del bando di gara indetto dalla AAMS per l'affidamento in concessione della realizzazione e conduzione della rete per la gestione telematica del gioco lecito, mediante apparecchi da divertimento e intrattenimento, compresi il capitolato d'oneri, il capitolato tecnico, lo schema di convenzione e l'atto di approvazione di quest'ultimo. 1.2.- La societa' B Plus Giocolegale ltd, concessionaria per l'attivazione e la conduzione operativa della rete per la gestione telematica del gioco lecito mediante apparecchi da divertimento e intrattenimento, ha aderito alla fase di «concreta sperimentazione e [...] avvio a regime di sistemi di gioco costituiti dal controllo remoto attraverso videoterminali in ambienti dedicati», prevista dall'art. 12, comma 1, lettera l), del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e ulteriori interventi urgenti di protezione civile), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24 giugno 2009, n. 77, a norma del quale la AAMS doveva definire con propri decreti «le procedure di autorizzazione dei concessionari all'installazione, previo versamento di euro 15.000 ciascuno, di videoterminali fino ad un massimo del quattordici per cento del numero di nulla osta dagli stessi gia' posseduti». La societa' ha sostenuto in giudizio di avere diritto di proseguire la concessione "senza alcuna soluzione di continuita'", perche' e' stata autorizzata all'installazione dei videoterminali, dietro versamento delle somme come sopra stabilite, e ha fatto tempestiva richiesta di affidamento, ai sensi dell'art. 21, comma 7, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche' proroga di termini), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 3 agosto 2009, n. 102. Secondo la sua prospettazione, questa norma ha previsto due distinte "modalita'" di affidamento in concessione della rete per la gestione telematica del gioco lecito, al fine di garantire l'esito positivo della fase di sperimentazione e avvio a regime di cui al citato art. 12, comma 1, lettera l), del d.l. n. 39 del 2009: a) «affidamento [...] agli attuali concessionari che ne facciano richiesta entro il 20 novembre 2009 e che siano stati autorizzati all'installazione dei videoterminali, con conseguente prosecuzione della stessa senza alcuna soluzione di continuita'» (comma 7, lettera a);

b) «affidamento della concessione ad ulteriori operatori di gioco, nazionali e comunitari», selezionati sulla base di requisiti definiti dall'amministrazione «in coerenza con quelli gia' richiesti e posseduti dagli attuali concessionari» (comma 7, lettera b). La successiva legge n. 220 del 2010 (legge di stabilita' per il 2011), ai commi 77, 78 e 79 dell'art. 1, ha introdotto, a garanzia di plurimi interessi pubblici, disposizioni relative ai rapporti concessori sia in essere che da costituire, prevedendo l'aggiornamento alle nuove prescrizioni dello schema tipo di convenzione accessiva alla concessione nonche' la sottoscrizione di un atto di integrazione della convenzione entro 180 giorni della entrata in vigore della legge. Assumendo che queste nuove prescrizioni sono lesive di sue consolidate posizioni, perche' impongono intollerabili pesi e oneri sia gestionali che economici, in assenza di indennizzi di sorta, la societa' ne ha eccepito l'illegittimita' costituzionale, per violazione degli artt. 3, 41 e 42, Cost., oltre che per il contrasto con i principi di tutela dell'affidamento e dei diritti patrimoniali sanciti dal diritto europeo e dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848. 1.3.- Il giudice a quo riferisce che con sentenza non definitiva n. 4371 del 2 settembre 2013, in accoglimento dell'appello "nei sensi e limiti di cui in motivazione", ha statuito che nell'ipotesi in cui versa la societa' appellante non e' necessario l'affidamento di una nuova concessione mediante gara, avendo essa diritto alla prosecuzione del rapporto senza soluzione di continuita', e ha pertanto riformato la sentenza impugnata, che aveva accolto solo parzialmente alcuni motivi del ricorso principale, respingendo nel resto le domande. Riferisce altresi' che, dovendo scrutinare - in riferimento al secondo, terzo e quarto motivo di appello - la legittimita' degli atti che impongono alla societa' la sottoscrizione di uno «schema di atto integrativo» della convenzione di concessione, ha ritenuto di sollevare, ai fini della definizione del giudizio, la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 79, della legge n. 220 del 2010, e dei precedenti commi 77 e 78, in quanto da esso richiamati e per la parte in cui risultano applicabili ai concessionari che si siano avvalsi della facolta' di cui all'art. 21, comma 7, del d.l. n. 78 del 2009. 1.4.- Sulla rilevanza il Consiglio di Stato espone che l'art. 1, comma 79, della legge n. 220 del 2010 prevede l'introduzione di nuovi «requisiti» e «obblighi» a carico, oltre che dei nuovi concessionari, verosimilmente anche dei concessionari per i quali e' stata accertata la «prosecuzione» della concessione, ai sensi dell'art. 21, comma 7, del d.l. n. 78 del 2009, cosicche' la soluzione della controversia non puo' prescindere dall'applicazione delle norme denunciate. 1.5.- La non manifesta infondatezza della questione viene circoscritta ai parametri di cui agli artt. 3, 41, primo comma, e 42, terzo comma, Cost., sotto un duplice profilo. In primo luogo, con riguardo alla possibilita' per il legislatore di introdurre ex novo una disciplina recante nuovi requisiti ed obblighi, tali da poter pregiudicare una posizione "consolidata" del concessionario, il cui conseguimento ha implicato l'esborso non irrilevante di somme di denaro. In secondo luogo, con riguardo al fatto che "le norme introdotte con la l. n. 220/2010 comportano una incidenza diretta sul libero esercizio della liberta' di impresa restringendo pesantemente ed inammissibilmente la possibilita' di accedere alla posizione di concessionario del gioco lecito e comunque gravando i concessionari di intollerabili oneri aggiunti e prescrizioni eccedenti la natura e il contenuto del rapporto". Pur non ignorando che il principio di irretroattivita', sancito dall'art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile, ha ricevuto "copertura" dalla Costituzione solo con riferimento alle leggi penali, il rimettente osserva che secondo la giurisprudenza della Corte la retroattivita' (ovvero l'applicazione ex novo di una legge sopravvenuta a situazioni preesistenti e diversamente regolate) incontra un limite nei principi di eguaglianza e di ragionevolezza, cosicche' devono essere censurate norme incidenti in modo irragionevole, come quelle in esame, «sul legittimo affidamento nella sicurezza giuridica, che costituisce un elemento fondamentale dello Stato di diritto (sentenza n. 236 del 2009)» (sentenza n. 209 del 2010). A cio' si aggiunga che l'intervento legislativo pregiudica, nel caso concreto, una posizione conseguita dal concessionario "in prosecuzione" esercitando una facolta' "a titolo oneroso", senza che la nuova disciplina preveda un indennizzo per il sacrificio imposto, onde la non manifesta infondatezza della questione di legittimita' costituzionale anche con riferimento all'art. 42, terzo comma, Cost. A questo riguardo, il rimettente osserva che la concessione e' in generale revocabile per sopravvenute ragioni di pubblico interesse, ma che in tali casi l'art. 21-quinquies, comma 1-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di processo amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) prevede il diritto del concessionario a un indennizzo, determinandone la...