n. 118 SENTENZA 29 aprile - 25 giugno 2015 -

 
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ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimita' costituzionale delle leggi della Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 15 (Referendum consultivo sull'autonomia del Veneto), e 19 giugno 2014, n. 16 (Indizione del referendum consultivo sull'indipendenza del Veneto), promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi notificati il 23-28 agosto 2014, depositati in cancelleria il 2 settembre 2014 e iscritti ai nn. 67 e 68 del registro ricorsi 2014. Visti gli atti di costituzione della Regione Veneto nonche' l'atto di intervento di Indipendenza Veneta;

udito nell'udienza pubblica del 28 aprile 2015 il Giudice relatore Marta Cartabia;

uditi l'avvocato dello Stato Gian Paolo Polizzi per il Presidente del Consiglio dei ministri, gli avvocati Ivone Cacciavillani e Mario Bertolissi per la Regione Veneto e Alessio Morosin per l'associazione "Indipendenza Veneta". Ritenuto in fatto 1.- Con ricorso notificato, a mezzo del servizio postale, il 23-28 agosto 2014 e depositato il successivo 2 settembre (reg. ric. n. 67 del 2014), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in riferimento agli artt. 3, 5, 116, 117, 119 e 138 della Costituzione, nonche' agli artt. 26 e 27 dello Statuto del Veneto, approvato con legge regionale statutaria 17 aprile 2012, n. 1, questioni di legittimita' costituzionale della legge della Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 15 (Referendum consultivo sull'autonomia del Veneto). 1.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri sottolinea che la legge impugnata autorizza il Presidente della Giunta regionale «ad instaurare con il Governo un negoziato volto a definire il contenuto di un referendum consultivo finalizzato a conoscere la volonta' degli elettori del Veneto circa il conseguimento di ulteriori forme di autonomia della Regione del Veneto» (art. 1, comma 1);

e prosegue (art. 2, comma 1), con una previsione ritenuta dal ricorrente "piu' propriamente normativa", autorizzando il Presidente della Regione, qualora il negoziato «non giunga a buon fine entro il termine di cui al comma 2 dell'articolo 1», vale a dire entro 120 giorni dall'approvazione della legge, «ad indire un referendum consultivo per conoscere la volonta' degli elettori del Veneto» in merito a cinque quesiti, elencati in altrettanti numeri del citato art. 2, comma 1. La difesa statale richiama la giurisprudenza costituzionale per sostenere che il referendum consultivo regionale, pur essendo un prezioso strumento di partecipazione dell'elettorato, dovrebbe essere amministrato con particolare attenzione "laddove esso si presta ad essere utilizzato indebitamente come un mezzo di pressione sull'attivita' legislativa del Parlamento, influendo negativamente sull'azione costituzionale e politica dello Stato". Cio' varrebbe soprattutto quando si tenti di far precedere tale consultazione a iniziative di riforma della Costituzione promosse dagli organi politici regionali: una manifestazione di volonta' popolare, anteriore alla formazione delle scelte del legislatore, altererebbe l'ordine previsto nell'art. 138 Cost. e, quindi, l'equilibrio di un procedimento deliberativo accuratamente costruito dal Costituente. 1.2.- Cio' premesso, il Presidente del Consiglio articola censure distinte per i cinque quesiti di cui all'art. 2, comma 1, della legge impugnata, iniziando a considerare quello di cui al numero 5): «Vuoi che la Regione del Veneto diventi una regione a statuto speciale ». Ad avviso del ricorrente, una consultazione su tale quesito costituirebbe una forma di indebito avvio del procedimento di cui all'art. 138 Cost. per la revisione dell'art. 116 Cost., nel quale sono individuate nominativamente le Regioni a statuto speciale. 1.3.- Viene quindi considerato il quesito di cui all'art. 2, comma 1, numero 1), della legge impugnata: «Vuoi che alla Regione del Veneto siano attribuite ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia ». Il ricorrente riconosce che, "in qualche modo", il quesito si ispira all'art. 116, comma terzo, Cost., a norma del quale ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti determinate materie, possono essere attribuite alle Regioni a statuto ordinario, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all'art. 119 Cost. Tuttavia, la difesa statale rileva anzitutto che il quesito non fa riferimento alle specifiche materie previste all'art. 116, comma terzo, Cost.: pertanto, nella sua genericita', esso appare "gravemente elusivo" della cautela ritenuta necessaria dalla giurisprudenza costituzionale, "in quanto la prospettazione all'elettorato di un imprecisato incremento dell'autonomia (tanto piu' contestualmente al quesito 5 sulla Regione a Statuto speciale) evoca la prospettiva di riforme molto ampie, suscitando un'aspettativa che non tiene conto del vincolo costituzionale". In secondo luogo, l'Avvocatura generale osserva che una consultazione su un quesito siffatto altererebbe il procedimento previsto nell'art. 116, comma terzo, Cost. Tale disposizione consentirebbe di "qualificare il previsto ampliamento dell'autonomia come una revisione costituzionale, sia pure su scala ridotta";

e cio' renderebbe "ancora piu' sensibile la formazione del contenuto della riforma rispetto alle suggestioni ed alle pressioni del voto popolare preventivo". Tanto piu' perche' il citato art. 116, comma terzo, individua nei rappresentanti politici della Regione e degli enti locali i soggetti legittimati a promuovere la riforma, evitando di coinvolgere direttamente gli elettori nella fase di avvio della proposta, in linea con un'impostazione per cui le scelte fondamentali della comunita' nazionale, che ineriscono al patto costituzionale, sono riservate alla rappresentanza politica, sulle cui determinazioni il popolo non puo' intervenire se non nelle forme tipiche previste dall'art. 138 Cost. (sentenza n. 496 del 2000). 1.4.- Infine, sono censurati congiuntamente, per la ritenuta comunanza di oggetto, i quesiti di cui all'art. 2, comma 1, numeri 2), 3) e 4), della legge impugnata, formulati, rispettivamente, nei seguenti termini: «Vuoi che una percentuale non inferiore all'ottanta per cento dei tributi pagati annualmente dai cittadini veneti all'amministrazione centrale venga utilizzata nel territorio regionale in termini di beni e servizi »;

Vuoi che la Regione mantenga almeno l'ottanta per cento dei tributi riscossi nel territorio regionale

;

Vuoi che il gettito derivante dalle fonti di finanziamento della Regione non sia soggetto a vincoli di destinazione

. La difesa statale richiama anzitutto l'art. 75 Cost. e gli artt. 26 e 27 dello statuto della Regione Veneto. A norma del comma 4, lettere a) e b), del citato art. 26, non e' ammesso il referendum per l'abrogazione delle leggi tributarie e di bilancio e dei relativi provvedimenti di attuazione, ne' delle leggi e degli atti regionali i cui contenuti costituiscano adempimento di obblighi costituzionali, internazionali ed europei. A norma del comma 3 del successivo art. 27, non e' ammesso referendum consultivo, tra l'altro, nei casi previsti dall'art. 26, comma 4. Dalle previsioni statutarie e costituzionali citate, ad avviso della difesa erariale, emergerebbe un principio generale di inammissibilita' dei referendum, anche consultivi, su leggi tributarie e di bilancio, o che costituiscano adempimento di obblighi costituzionali, internazionali ed europei. La stessa difesa erariale rimarca poi le competenze legislative spettanti allo Stato con riguardo al proprio sistema tributario e alla perequazione finanziaria, in via esclusiva (art. 117, comma secondo, lettera e, Cost.), nonche' con riguardo ai principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, anche in relazione ai tributi e alle entrate proprie delle autonomie territoriali e alla compartecipazione di queste ultime al gettito di tributi erariali (art. 119, comma secondo, Cost.). Riportandosi alla giurisprudenza costituzionale, il ricorrente enfatizza il ruolo imprescindibile del legislatore statale e dei suoi interventi per l'attuazione del sistema finanziario di cui all'art. 119 Cost. e, segnatamente, per il pieno esplicarsi delle potesta' legislative regionali, anche con riguardo ai tributi propri. Pertanto, conclude il Presidente del Consiglio dei ministri, in questo ambito le Regioni, come non potrebbero legiferare, cosi' neppure potrebbero indire un referendum, attribuendo all'elettorato regionale la facolta' di pronunciarsi in una materia interdetta in ambito nazionale dall'art. 75 Cost. e riservata dagli artt. 117 e 119 Cost. al legislatore statale. Sarebbero altrimenti violati gli stessi artt. 3 e 5 Cost., dato che si intenderebbe attribuire "ai cittadini veneti una legittimazione ad esprimersi in materia non consentita a tutti gli altri cittadini italiani", mettendo a repentaglio l'unita' e l'indivisibilita' della Repubblica, in particolare per la prevedibilita' di "movimenti che, anziche' alimentare la solidarieta' sociale, possono suscitare tendenze centrifughe o pretese egoistiche nella politica economica". 2.- Il Presidente della Giunta regionale, previa autorizzazione della stessa, si e' costituito in giudizio con atto depositato (in copia trasmessa via fax e dichiarata conforme all'originale) il 2 ottobre 2014 e (in originale) il 9 ottobre 2014, chiedendo che le questioni siano rigettate. 2.1.- Richiamati i passati tentativi, rimasti senza successo, da parte della Regione Veneto di ottenere ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia ai sensi dell'art. 116, comma terzo, Cost., la difesa regionale riassume i contenuti della legge impugnata. In particolare, sottolinea come in tale legge sia previsto che il Presidente della Giunta proponga al Consiglio regionale «un programma di negoziati che intende condurre con lo Stato» e presenti un «un disegno di legge statale contenente percorsi...

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