I processi di modernizzazione organizzativa della pubblica amministrazione e la loro incidenza sul lavoro pubblico

AutoreUmberto Carabelli - Maria Teresa Carinci
Pagine9-29

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@1.1. La struttura del settore pubblico in Italia

@@1.1.1. Il livello centrale

In Italia, la p.a. centrale comprende i Ministeri, gli Enti pubblici non economici e le Agenzie nazionali.

I Ministeri gestiscono le politiche pubbliche di competenza statale; in alcuni ambiti, (ad esempio, politiche fiscali, ambientali o previdenziali), essi hanno funzioni di governo ed indirizzo, mentre le funzioni amministrative, di servizio e di erogazione delle prestazioni sono affidate ad Agenzie o ad Enti pubblici non economici nazionali.

Le Agenzie e gli Enti pubblici hanno personalità giuridica di diritto pubblico e operano in condizioni di sostanziale autonomia rispetto ai Ministeri, con proprio bilancio e con possibilità di adottare autonomi regolamenti per il funzionamento interno; sono tuttavia sottoposti al controllo ed alla vigilanza di un Ministero di riferimento. Nel caso delle agenzie, il rapporto con il Ministero è regolato attraverso apposita convenzione che definisce, di anno in anno, gli obiettivi assegnati e le risorse trasferite1.

Molti Ministeri, Enti pubblici e Agenzie nazionali hanno un’articolazione su base territoriale, con propri uffici decentrati presenti sul territorio2.

@@1.1.2. Il livello territoriale e locale

Le pp.aa. che operano a livello territoriale e locale3 sono:

– le Regioni e gli Enti regionali4;

– gli Enti locali (Comuni, province, Comunità montane, Città metropolitane)5;

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– altri enti, dotati di autonomia rispetto allo stato centrale, la cui attività si svolge prevalentemente a livello territoriale o locale (ad esempio, Aziende sanitarie locali, Camere di commercio).

Elementi comuni di tali enti sono la forte autonomia rispetto allo stato centrale e la dimensione prevalentemente territoriale o locale della loro azione.

Regioni ed Enti locali hanno un’autonomia piena, che incontra il suo limite unicamente nella Costituzione italiana («i Comuni, le province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione», art. 114 Cost.)6. Inoltre, per questi enti, il territorio è elemento centrale e costitutivo («la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo stato», art. 114 Cost.).

Le venti Regioni italiane hanno una posizione del tutto peculiare nell’ambito delle autonomie territoriali e locali. Ad esse, infatti, la Costituzione italiana riconosce anche il potere di emanare leggi su ogni materia non riservata espressamente, dalla stessa Costituzione, alla legislazione dello stato. La possibilità di legiferare pone quindi le Regioni in una posizione primaria e sovra-ordinata rispetto agli enti locali. Dopo gli interventi di riforma della Costituzione, la potestà legislativa delle regioni risulta oggi notevolmente ampliata e rafforzata (v. § 1.2.2).

@@1.1.3. Il settore pubblico allargato

Nell’ambito del settore pubblico allargato, rientrano anche tutti quei soggetti governati con regole simili a quelle del diritto privato, ma costituiti con capitali prevalentemente pubblici e, per tale motivo, sottoposti ad un penetrante controllo pubblico (ad esempio, società per azioni il cui capitale è detenuto interamente o maggioritariamente da pp.aa., aziende speciali locali, enti pubblici economici, consorzi di diritto privato, ecc.)7.

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@1.2. Le principali funzioni del settore pubblico. Impatto dei fenomeni di decentramento, privatizzazione ed esternalizzazione

@@1.2.1. Principali funzioni del settore pubblico

A livello centrale, sono gestite le funzioni che la Costituzione italiana riserva alla competenza statale: ad esempio, ordine pubblico e sicurezza, difesa e forze armate, istruzione, sistema tributario nazionale, previdenza sociale, politiche dell’immigrazione (art. 117, co. 2 Cost.).

A livello locale e territoriale, sono invece gestite le funzioni di competenza regionale e locale, quali ad esempio sanità, formazione professionale, trasporto pubblico locale, scuole dell’infanzia, urbanistica e gestione del territorio (art. 117, co. 3 Cost.). su alcune funzioni operano, congiuntamente, i Ministeri (generalmente con funzioni di indirizzo e coordinamento) e le Agenzie e gli Enti pubblici nazionali (con funzioni operative ed attuative degli indirizzi ministeriali): ad esempio, in campo fiscale, il Ministero dell’Economia e delle Finanze assume funzioni di governo complessivo delle politiche fiscali, mentre l’Agenzia delle Entrate, sulla base della convenzione che disciplina i rapporti con il Ministero, svolge le funzioni relative alla gestione, all’accertamento, al contenzioso e alla riscossione dei tributi; nelle politiche sanitarie, il Ministero definisce i livelli essenziali delle prestazioni e coordina le politiche nazionali, le Regioni svolgono funzioni di pianificazione e controllo a livello regionale, le Aziende sanitarie locali erogano le prestazioni.

Vi sono inoltre funzioni sulle quali vi è una competenza congiunta del livello centrale e del livello territoriale: ad esempio, nell’ambito delle politiche ambientali, il Ministero dell’Ambiente svolge funzioni di governo complessivo delle politiche ambientali nazionali, l’Agenzia Nazionale per l’Ambiente (ApAT) svolge attività tecnico–scientifiche di interesse nazionale per la protezione dell’ambiente, mentre le Regioni e le Agenzie regionali svolgono attività di pianificazione e gestione delle politiche ambientali a livello regionale.

@@1.2.2. Decentramento amministrativo, riforma costituzionale e federalismo fiscale

A partire dalla metà degli ’90, è iniziato un importante processo di decentramento di funzioni dallo stato a Regioni ed Enti locali.

Con la L. n. 59/1997 sono state previste alcune deleghe legislative per il conferimento di funzioni alle Regioni e agli Enti locali e, successivamente, con il D.Lgs. n. 112/1998 è stata affermata la regola generale, derivante dal principio di sussidiarietà, dell’esercizio delle funzioni amministrative a livello locale e dell’intervento dello stato in via residuale.

I successivi interventi di riforma costituzionale (LL. nn. 3/2001 e 131/2003) hanno profondamente ridisegnato il riparto dei poteri e delle funzioni tra stato centrale, Regioni ed Enti locali, rafforzando il ruolo delle autonomie locali e dando concreta attuazione al principio di sussidiarietà. Le nuove norme hanno previsto, in particolare, che il potere legislativo compete tanto allo stato quanto alle Regioni. Lo stato può legife- rare solo sulle materie di sua esclusiva competenza (tra cui: politica estera, immigra- Page 12 zione, difesa e forze armate, ordine pubblico e sicurezza, previdenza sociale, tutela dell’ambiente), mentre alle Regioni compete il potere di legiferare su tutte le altre materie non riservate alla competenza statale; vi sono poi alcune materie di ‘legislazione concorrente’ sulle quali, ferma restando la competenza legislativa delle Regioni, è riservata allo stato la determinazione dei ‘principi fondamentali’ (art. 117 Cost.).

Nel nuovo assetto dei poteri, gli Enti locali sono titolari di funzioni proprie (oltre che di quelle conferite con legge statale e regionale), sulla base del principio che tutte le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni (il livello amministrativo più vicino all’utenza ed ai cittadini), salvo quelle che richiedano l’esercizio unitario a livello provinciale, regionale o statale (ad esempio, servizi di area vasta) (art. 118 Cost.).

La Costituzione riformata stabilisce anche la piena autonomia finanziaria delle Regioni e degli Enti locali, compresa la possibilità di decidere ed applicare tributi propri (art. 119). Le fonti di finanziamento previste dal testo costituzionale comprendono: tributi ed entrate proprie, compartecipazioni al gettito di tributi erariali, un fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale per abitante, risorse aggiuntive per promuovere lo sviluppo economico e la coesione e la solidarietà sociale8.

In attuazione dell’art. 119 della Costituzione, è stata recentemente approvata una legge delega (L. n. 42/2009), la quale persegue gli obiettivi di assicurare autonomia di entrata per Comuni, province, Città metropolitane e Regioni e di responsabilizzare maggiormente gli enti nei propri processi di spesa. Il provvedimento delega il Governo a disciplinare con decreti l’autonomia finanziaria degli enti territoriali e detta alcune regole di carattere generale sulle risorse tributarie decentrate, sulla perequazione fiscale e sul coordinamento fra i vari livelli di governo9. In particolare, si prevedono l’attribuzione di risorse e di tributi autonomi agli enti, secondo il principio di territorialità10 e meccanismi di perequazione a favore delle Regioni con minore capacità fiscale, per assicurare il principio di solidarietà.

L’accresciuta autonomia dovrà sempre di più coniugarsi con una maggiore responsabilità degli enti territoriali sulla spesa e sugli andamenti di bilancio. Vanno in questa direzione, gli interventi di coordinamento della finanza pubblica, previsti nelle leggi finanziarie degli ultimi anni, finalizzati ad assicurare la coerenza tra gli andamenti di bilancio degli enti territoriali, le politiche di bilancio nazionali e gli obblighi di convergenza concordati in sede comunitaria11.

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Nella legge delega sul federalismo fiscale si prevede inoltre la graduale sostituzione, per tutti i livelli di governo, del criterio della spesa storica con il criterio dei costi standard.

@@1.2.3. Privatizzazioni

All’inizio degli anni ’90, lo stato deteneva in Italia circa il 45% dell’intero settore industriale e dei servizi e oltre l’80% del settore bancario (le cosiddette ‘banche di stato’)12.

Nel 1992, sono stati adottati i primi provvedimenti per l’avvio di un importante processo di privatizzazione. Alla base della scelta di privatizzare, vi sono state le esigenze di liberalizzare i mercati e, nel contempo, di contribuire, attraverso la cessione delle partecipazioni azionarie...

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