Le misure contro il lavoro sommerso

• Autore: Domenico Garofalo
• Pagine: 1859-1888

Domenico Garofalo

Le misure contro il lavoro sommerso

S: 1. Introduzione. – 2. Lavoro sommerso e maxisanzione. – 2.1. La qualicazione giuridica della fat-

tispecie sanzionata. – 2.2. La determinazione della maxisanzione tra interventi della Corte Costituzionale

e ripensamenti del legislatore. – 2.3. Il contrasto al lavoro irregolare tramite maxisanzione: la modica

della fattispecie sanzionata. – 2.4. Maxisanzione e sospensione dell’attività: due sanzioni poco compatibili.

– 2.5. Ipotesi escluse dall’applicazione della maxisanzione. – 2.6. La minisanzione per il lavoro irregolare

successivamente regolarizzato. – 2.7. Le sanzioni civili per l’omissione contributiva da lavoro irregolare. –

2.8. La rilevanza della volontà di non occultare il rapporto come causa di esclusione dell’applicazione delle

sanzioni per il lavoro nero: un possibile incentivo indiretto all’emersione? – 3. La competenza a constatare

la violazione e ad irrogare la sanzione amministrativa in materia di lavoro irregolare. – 3.1. Le competenze

nell’intervento del 2002. – 3.2. Le competenze nell’intervento del 2006 e i problemi di diritto intertem-

porale. – 3.3. La disciplina transitoria del 2007. – 3.4. Le competenze nel collegato lavoro 2010. – 3.5.

Potere di dida e maxisanzione. – 4. L’impugnabilità del provvedimento sanzionatorio innanzi al Comi-

tato regionale per i rapporti di lavoro. – 5. Il contrasto al lavoro irregolare nel settore turistico.

1. Il fenomeno del lavoro irregolare e più in generale dell’economia sommersa ha rag-

giunto dimensioni preoccupanti1, tanto da indurre il legislatore ad adottare misure progres-

sivamente più aspre per tentare di contrastarlo, unitamente ad alcune procedure funzionali a

farlo emergere2. Sicuramente si tratta di un fenomeno meritevole di attenzione per gli eetti

che produce a livello sociale ed economico (scale e contributivo)3, contraddistinto da una

certa disomogeneità per settori4, territori e specializzazioni delle attività produttive coinvolte5.

1 Per alcune sintetiche riessioni sulla dierenza tra economia sommersa, sommerso d’azienda e sommerso

di lavoro v. T-S, Il contrasto al “sommerso di lavoro”, in il sco fasc. n. 1, 2007, 1545 ss.; T,

Il “lavoro sommerso”, in il sco fasc. n. 1, 2007, 4900 ss. Su lavoro sommerso ed emersione, nonché sulle

tutele dei lavoratori ed i poteri degli enti previdenziali, v. B, Lavoro nero, Giappichelli, Torino, 2008.

Sui criteri per la misurazione del lavoro nero si segnala una recente ricerca su iniziativa della D.G. Occupa-

zione, aari sociali e pari opportunità dell’UE, che propone di utilizzare, a ni statistici, il c.d. metodo di

labour input, integrato attraverso un utilizzo dei dati amministrativi uciali relativi alla previdenza.

2 Sulle politiche nalizzate alla lotta al lavoro sommerso, con una particolare attenzione al “caso Calabria”

si rinvia a V (a cura di), Questioni su lavoro sommerso e politiche di sviluppo locale, Rubettino, Soveria

Mannelli, 2008. Guarda con scetticismo a queste misure S, Nuova sanzione contro il lavoro sommerso, in

il sco, 2003, 15137. Peraltro, la nalità punitiva potrebbe produrre eetti paradossali su quel diritto al la-

voro, ex art. 4 Cost., che intenderebbe indirettamente tutelare, nonché sulla libertà di impresa, ex art. 41

Cost., nella misura in cui l’entità della sanzione potrebbe compromettere la liquidità del datore di lavoro al

punto tale da indurlo alla cessazione dell’attività, se non addirittura determinarne il fallimento (B, Le

sanzioni per l’impiego di lavoratori dipendenti non registrati sui documenti obbligatori, previste dall’art. 3, com-

ma 3, della L. n. 73/2002, in il sco fasc. n. 1, 2004, 2358 ss., spec. 2360).

3 Sul punto v. A, Lavoro nero. Ammessa la prova del rapporto, in il sco fasc. n. 1, 2005, 3903 ss.; A-

–P, Le sanzioni per il “lavoro sommerso”, in il sco fasc. n. 1, 2006, 6539 ss.

4 Per un approfondimento sul lavoro irregolare in agricoltura e sulla sua emersione, v. A, Lavoro “nero”

nei campi, in il sco, 2003, 1159 ss.

5 A riguardo v. R, Lavoro sommerso e modello di specializzazione produttiva: quali politiche?, in

A.V., Le politiche pubbliche di contrasto al lavoro irregolare, Cacucci, Bari, 2007, 49 ss.

1860 Studi in onore di Umberto Belviso

Non desta, pertanto, meraviglia che sul contrasto a tale fenomeno ritorni il legislato-

re con l’art. 4, della legge 4 novembre 2010, n. 183, c.d. collegato lavoro 2010 (d’ora

innanzi collegato lavoro)6, che rivede alcune delle misure introdotte in passato7. Nello

specico, vengono riformulate le disposizioni contenute nell’art. 3, d.l. 22 febbraio 2002,

n. 12, conv. in legge 23 aprile 2002, n. 73, sulla c.d. maxisanzione contro il lavoro irre-

golare, anche al ne di rendere coerente la disposizione rispetto alla semplicazione medio

tempore intervenuta con le comunicazioni telematiche e l’introduzione del Libro Unico,

nonché rispetto alle novità introdotte dal collegato lavoro in materia di attività ispettiva,

attraverso l’integrale riformulazione dell’art. 13, d.lgs. 23 aprile 2004, n. 124 (infra). In

sintesi, le novità più signicative, rispetto al precedente impianto, riguardano l’ambito di

applicazione, nonchè l’entità delle sanzioni e la possibilità di evitarle, provando la volon-

tà di non voler occultare il rapporto. Il collegato lavoro incide altresì sulla competenza ad

irrogare le sanzioni. Inne, si interviene sulle procedure di assunzione nel settore turisti-

co, sovente caratterizzato da esigenze del tutto peculiari sotto il prolo temporale.

2.1. L’introduzione della c.d. maxisanzione si deve all’art. 3, comma 3°, d.l. n.

12/2002, disposizione criticata per la sua formulazione, ritenuta imprecisa ed incerta a

causa della mancata individuazione del soggetto trasgressore8.

La prima caratteristica della c.d. maxisanzione consiste nella sua autonomia e indi-

pendenza rispetto al generale sistema sanzionatorio amministrativo, cumulandosi alle

altre previste dalle numerose disposizioni, che già intendono punire i soggetti che impie-

ghino manodopera irregolare9, ad eccezione di quella sub art. 19, comma 3°, d.lgs. n.

6 Si tratta del d.d.l. n. 1167-B (poi 1441-quater-E) recante «Deleghe al Governo in materia di lavori usu-

ranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per

l’impiego, di incentivi all’occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonché misure contro

il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro», approvato il 4

marzo 2010 dal Senato della Repubblica. Il Presidente della Repubblica, il 31 marzo successivo, non ha ri-

tenuto di promulgare il provvedimento, sollevando rilievi sulle disposizioni in materia di arbitrato e di lavo-

ratori del naviglio militare esposti all’amianto, rinviandolo alle Camere. In data 28 aprile 2010, la Camera

dei Deputati ha approvato una nuova versione del collegato lavoro, accogliendo i rilievi mossi dal Presiden-

te della Repubblica, e lo ha inviato al Senato della Repubblica. Inne, a seguito dell’approvazione denitiva

del disegno di legge, la legge n. 183/2010 è stata pubblicata nella Gazzetta Uciale – Serie Generale del 9

novembre 2010, n. 262.

7 Con riferimento alle misure sanzionatorie del lavoro nero si è parlato di «accanimento esagerato» [S

(nt. 2), 15137] e di eccessivo «rigore» (D, Il Commento, nota a Comm. trib. prov. Bologna, ord. 14

aprile 2004, n. 49, in Corr. trib., 2004, 2366 ss., spec. 2368), sostenendosi che il fenomeno è stato sovente

combattuto in modo anacronistico, pensando «alla lotta all’irregolarità in termini di assalti all’arma bianca

degli ispettori», secondo l’incisiva metafora utilizzata da P (Sommerso, solo due mesi per sanare, in “Il

Sole-24 Ore”, 30 luglio 2007, 31). Tali voci critiche hanno formulato l’invito a puntare l’attenzione su altri

fenomeni parimenti deplorevoli dal punto di vista contabile e ad attingere a strumenti non necessariamente

sanzionatori [v. ancora S (nt. 2), 15137].

8 Così S (nt. 2), 15132, secondo il quale la disposizione sarebbe così applicabile a qualunque soggetto

assuma la veste di datore di lavoro, a prescindere dalla forma giuridica.

9 Così S (nt. 2), 15133; D (nt. 7), spec. 2367-2368; P C., La sanzione amministrativa per

l’utilizzo di lavoro irregolare, nota a Comm. trib. prov. Salerno 28 novembre 2003, n. 353, in Riv. giur. trib.,

2004, 565 ss. Giusticano l’autonomia della maxisanzione in ragione della diversità della condotta illecita