Le missioni militari italiane all'estero

AutorePaolo Bianchi
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@1. L'uso della forza militare nei rapporti internazionali tra scelte del Costituente e vincoli pattizi

Dopo vent'anni di regime dittatoriale, culminati nella partecipazione alla più sanguinosa guerra della storia, i membri dell'Assemblea Costituente furono concordi nel proclamare con solennità il rifiuto dell'Italia nei confronti della guerra. Concorrevano, alla formazione di uno schieramento pressoché unanime in tal senso, opzioni di carattere etico, politico e religioso, ma anche valutazioni legate alle condizioni oggettive nelle quali è venuto a trovarsi il nostro Paese in seguito alla stipula dei trattati di pace.

Il primo ordine di considerazioni, pur traendo origine da tradizioni culturali molto diverse tra loro, intendeva contrapporre, al militarismo e all'esaltazione della forza che avevano permeato la società italiana durante il fascismo, l'ideale di rapporti internazionali improntati alla cooperazione e al mutuo sostegno. La componente cattolica della Costituente esaltava il principio di solidarietà e riproponeva la visione del mondo quale respublica sub Deo, quella comunista e socialista recuperava l'idea del superamento degli stati nazionali in nome della solidarietà di classe, mentre repubblicani e azionisti propugnavano una federazione di stati europei nella quale le sovranità nazionali erano destinate a dissolversi.

Il secondo aspetto atteneva invece alle condizioni economiche e sociali dell'Italia dell'epoca, priva di un apparato industriale e delle risorse finanziarie necessarie al mantenimento di un esercito, ma anche alla posizione italiana nel contesto internazionale: la sconfitta bellica aveva comportato sia l'impossibilità, nei fatti, di dotarsi di armamenti idonei a sostenere una guerra di offesa, sia l'accettazione di un complesso di vincoli, quali la rinuncia all'acquisizione di strumenti militari utili a una guerra di aggressione e l'autorizzazione all'insediamento di basi militari permanenti e di forze armate statuni tensi sul nostro territorio.

È significativo che i Costituenti abbiano scelto di affiancare, nella stessa disposizione, l'enunciazione del principio internazionalista, in base al quale si ammettono limitazioni di sovranità derivanti dall'adesione ad organizzazioni internazionali, alla formulazione del principio pacifista, che esclude il ricorso alla guerra come strumento di risoluzione delle controversie internazionali. I due principi, quello internazionalista e quello pacifista, furono enunciati in stretta relazione, muovendo dalla considerazione che gli Page 170 ideali di giustizia sociale potevano essere perseguiti solo in ambito sovrannazionale, così come dalla consapevolezza che alcune delle più forti radici culturali dei regimi autoritari europei affermatisi nella prima metà del Novecento erano immerse nell'ideologia nazionalista. Dunque, l'apertura internazionale era concepita in funzione strumentale al raggiungimento di due distinti obiettivi: la garanzia contro la possibile rinascita di movimenti nazionalistici e la creazione di una comunità internazionale pacifica.

Come avremo modo di vedere, la coesistenza delle due formule ha dato luogo in tempi recenti a divergenti soluzioni interpretative, ma si può affermare che, all'epoca della sua approvazione, il tenore dell'art. 11, Cost. appariva inequivocabile. In più occasioni, nel dibattito in commissione e in aula, i membri dell'Assemblea hanno ribadito la consequenzialità tra l'opzione pacifista e l'impiego delle organizzazioni internazionali come strumento per la sua realizzazione. In altri termini, la dimensione internazionale dello stato prefigurata dalla Costituzione non è indifferente ai fini perseguiti in tale contesto, perché la stessa disposizione che "apre" il nostro ordinamento condiziona tale apertura al conseguimento di obiettivi di "pace" e di "giustizia fra le Nazioni".

Sono indicativi dell'intento dei Costituenti sia la scelta del verbo "ripudia", che vuole esprimere l'intenzione non della semplice rinuncia ma anche di una valutazione eticamente negativa del fenomeno, sia il dibattito che si svolse intorno alla definizione dell'oggetto del ripudio, la guerra.

Di tale espressione si possono accogliere accezioni diverse, dalla nozione classica di conflitto armato tra gli eserciti di due o più stati, allo scontro tra uno stato e forze armate non riconducibili ad altro stato, ad azioni militari condotte sul territorio straniero senza una previa apertura ufficiale delle ostilità. Dal dibattito emerge l'intenzione di attribuire al termine in questione la massima latitudine possibile, così da escludere la legittimità del ricorso all'uso della forza in qualunque ipotesi, con una sola eccezione: l'autodifesa, intesa nel senso di reazione militare ad un attacco armato e non nell'accezione, comunemente accettata nel diritto internazionale fino alla prima metà del Novecento, di reazione militare anche preventiva, volta a fronteggiare qualunque genere di minaccia esterna sia pure non ancora concretizzatasi in atti ostili.

Se leggiamo l'art. 11 coordinandolo con gli artt. 52, 78 e 87, c. 9, della Costituzione, ricaviamo alcune ulteriori indicazioni.

L'art. 87, c. 9, attribuisce al Capo dello Stato il comando delle forze armate, la presidenza del Consiglio supremo di difesa e il compito di dichiarare lo stato di guerra.

L'art. 78 prevede che siano le Camere a deliberare lo stato di guerra, conferendo al Governo "i poteri necessari".

L'art. 52 configura la difesa della Patria come "sacro dovere del cittadino", prevedendo l'obbligo, nei termini stabiliti dalla legge, di prestare servizio militare e imponendo che l'ordinamento delle forze armate sia conforme "allo spirito democratico della Repubblica".

Questo complesso di disposizioni implica innanzitutto che una guerra possa esservi e soprattutto che, a determinate condizioni, possa essere costituzionalmente legittima. Lo stato di guerra non è dunque escluso dal testo costituzionale, che, ove si proceda a coordinare le citate disposizioni con la formula dell'art. 11, ammette il conflitto in funzione difensiva, ipotesi nella quale la difesa costituisce anzi un dovere del cittadino.

Sul piano procedurale l'attribuzione alle Camere del potere di deliberare lo stato di guerra è coerente con l'impianto complessivo del testo costituzionale, ispirato alla centralità del Parlamento. Page 171

Gli artt. 78 e 87, c. 9, operano una scissione tra decisione di entrare in guerra e dichiarazione relativa, che compete al Capo dello Stato. Questa non può essere intesa come atto formale poiché il Presidente della Repubblica, investito sia di tale compito che della presidenza del Consiglio supremo di difesa, si pone al centro dei rapporti tra esecutivo e legislativo, non tanto quale effettivo comandante delle forze armate (funzione per lo svolgimento della quale gli difetterebbero sia la legittimazione politica che le competenze tecniche) quanto in funzione di controllore della legittimità costituzionale del procedimento e degli atti che ne derivano. La Costituzione individua nel ricorso alla forza delle armi un momento di crisi della vita repubblicana: da ciò l'intreccio di competenze e l'attivazione di un complesso di responsabilità convergenti.

La deliberazione delle Camere non è necessariamente una legge; al contrario, la maggioranza della dottrina ritiene che sia da escludere l'assimilazione dell'atto in questione alla legge, sia per il silenzio del testo costituzionale sul punto, sia perché si ritiene di escludere in tal modo la possibilità che il Governo possa "appropriarsi" della materia ricorrendo all'emanazione di decreti-legge.

Trattandosi, in linea di principio, di guerra difensiva, è ben possibile che questa scoppi senza preavviso, ponendo il Governo nella necessità di reagire prima di avere avuto la necessaria autorizzazione. In tale eventualità, il Parlamento dovrà essere investito immediatamente della questione.

Si sono posti interrogativi anche per quanto concerne i "poteri di guerra", sui quali l'art. 78 è laconico: se vi è la necessità di apporre un termine all'esercizio dei poteri, quali sono le attività e gli atti consentiti e in particolare quali limiti incontrano gli atti governativi in questione. In sostanza, la previsione di poteri governativi è da intendersi creativa di poteri nuovi ed ulteriori rispetto a quelli di cui dispone l'esecutivo in tempo di pace o, al contrario, il Governo gestirà le vicende belliche facendo ricorso agli strumenti ordinari?

Sulla scorta delle riflessioni dottrinali, si può innanzitutto osservare che, dal momento che il Parlamento conferisce al Governo i poteri di guerra, sta ad esso definire il contenuto e i limiti (oggettivi e temporali) di tali poteri. Senza dubbio la deliberazione determina l'applicazione, nell'ordinamento italiano, della normativa vigente (legislativa e regolamentare) che postula lo stato di guerra.

Inoltre, i poteri di cui all'art. 78, Cost. sono conferiti al solo Governo, restando così escluso - non solo dall'art. in questione, ma dal complessivo assetto costituzionale dei poteri pubblici - il potere (previsto nel vigore dello Statuto albertino) dei vertici militari di legiferare tramite bandi.

Sull'esercizio dei poteri conferiti al Governo il Parlamento conserva il controllo, oltre alla facoltà di modificarne il contenuto e l'estensione, conseguentemente al mutare delle circostanze, così come la competenza a dichiarare la cessazione dello stato di guerra, alla quale consegue la revoca dei poteri governativi.

Dobbiamo però tornare sul punto meno chiaro di questa ricostruzione, quello che verte intorno alla definizione di guerra, e in particolare dei limiti in cui essa sia consentita dall'art. 11, Cost. La dottrina, nei primi decenni dopo l'entrata in vigore della Costituzione, ha avuto modo di precisare che in tale nozione rientra il conflitto in cui, pur in assenza di atti formali, è presente l'animus bellandi tra i contendenti. Come esempio si cita l'intervento statunitense in...

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