Le nuove regole del mercato del lavoro e la loro (in)applicabilità alle pubbliche amministrazioni

AutoreCarla Spinelli
Pagine833-850
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Le nuove regole del mercato del lavoro e la loro (in)applicabilità
alle pubbliche amministrazioni
Carla Spinelli
Norme commentate: art. 1, commi 7 e 8; art. 2,
comma 29, lett. d), l. 28 giugno 2012, n. 92;
art. 1, comma 400, l. 24 dicembre 2012, n. 228.
SOMMARIO: 1. L’uniformità tendenziale delle regole tra lavoro pubblico e privato. - 2. L’accen-
tuarsi della specialità di disciplina per il lavoro pubblico contrattualizzato dopo la rilegifi-
cazione attuata dalla “riforma Brunetta” del 2009. - 3. La nuova riforma del mercato del
lavoro e la sua applicabilità alle pubbliche amministrazioni. - 4. L’intesa tra Ministero del-
la pubblica amministrazione, enti territoriali e organizzazioni sindacali siglata a maggio
2012. - 5. Alcuni possibili scenari dell’armonizzazione tra lavoro privato e pubblico. - 5.1.
Le tipologie contrattuali flessibili. - 5.2. Il licenziamento disciplinare. - 5.3. Il licenziamento
per motivi economici.
1. L’attuale disciplina giuridica dell’organizzazione delle pubbliche am-
ministrazioni e dei rapporti di lavoro pubblico è il risultato di una pluralità di
interventi normativi succedutisi fino al tempo presente, il cui impianto origi-
nario è stato, tuttavia, definito nell’arco del primo quinquennio delle riforme.
Nella prima fase, quella messa a punto negli anni 1992-931, la distinzio-
ne tra organizzazione e rapporto di lavoro era stata elevata dal legislatore a
principio cardine per l’identificazione del regime giuridico applicabile, pubbli-
cistico per l’una e privatistico per l’altro; nella seconda fase, attuata nel biennio
1997-982, la linea di demarcazione già individuata tra area mantenuta a regime
giuridico pubblicistico e area privatizzata è stata spostata e tracciata all’interno
dell’organizzazione degli uffici, realizzando così un’estensione della privatizza-
zione, che ha investito anche gli atti di “micro-organizzazione”3.
La riconduzione al diritto privato della disciplina dell’organizzazione
degli uffici – o meglio, di parte di essa – e dei rapporti di lavoro alle dipen-
denze delle pubbliche amministrazioni è stata compiuta sotto la spinta e con
1 È intervenuta al riguardo l’approvazione del d.lgs. n. 29/1993, in attuazione della legge
delega n. 421/1992.
2 Il fondamento della seconda fase della privatizzazione va ricercato nell’art. 11, c. 4 della
legge delega n. 59/1997, al quale hanno poi dato attuazione i decreti legislativi n. 369/1997, n.
80/1998 e n. 387/1998.
3 Continua ad essere regolata con norme di diritto pubblico, invece, quella parte dell’orga-
nizzazione riconducibile al suo nucleo essenziale, come precisato da C. Cost. 16.10.1997, n. 309.
Ai sensi dell’art. 2, c. 1, d.lgs. n. 165/2001, rientrano in quest’ambito: la determinazione delle linee
fondamentali di organizzazione degli uffici, l’individuazione degli uffici di maggiore rilevanza e
dei modi di conferimento della titolarità dei medesimi e la determinazione delle dotazioni organi-
che complessive.
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il sostegno delle maggiori confederazioni sindacali, con le quali il Governo
ha condiviso l’obiettivo di innescare un processo, che consentisse di conse-
guire un deciso miglioramento del livello di funzionamento degli apparati
pubblici, per ciò che attiene alla relativa organizzazione e ai modi di svolgi-
mento della loro attività.
L’unificazione delle regole con il lavoro privato e il rafforzamento del
metodo negoziale sono stati individuati, originariamente, come gli strumenti
privilegiati per raggiungere quegli obiettivi. Tant’è che, con una formulazio-
ne sintetica, l’operazione riformatrice è stata qualificata come “contrattualiz-
zazione” e “privatizzazione” del lavoro pubblico, ad indicare che la costitu-
zione e la regolazione dei rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche
amministrazioni – salvo alcuni casi esclusi4 – avvengono per contratto, ri-
spettivamente individuale e collettivo, e la disciplina ad essi applicabile è re-
golata dalle «disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile e
dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa». Così dispone in-
fatti, l’art. 2, c. 2, d.lgs. n. 165/20015, che prosegue, però, precisando che so-
no «fatte salve le diverse disposizioni contenute nel presente decreto».
2. Nonostante, infatti, l’integrazione della disciplina del lavoro pubblico
con quella del lavoro privato sia stato un criterio direttivo, per i decreti legi-
slativi di attuazione, presente in entrambe le leggi delega degli anni ‘90 del
secolo scorso6, non si è mai pervenuti a un’assoluta uniformità regolativa.
Per alcuni istituti del rapporto di lavoro è stata mantenuta una disciplina
speciale, pur sempre di diritto privato, in connessione con la peculiarità delle
pubbliche amministrazioni come datori di lavoro. La specialità della regola-
mentazione risponde, infatti, all’esigenza di tutelare interessi di cui il sogget-
to datoriale è titolare, se sono espressione della sua autonomia organizzativa,
o al cui rispetto questi è tenuto, in quanto pubblici e generali7, e non deve più
necessariamente spiegarsi in termini di diretta funzionalizzazione dei rapporti
di lavoro al perseguimento dei principi di imparzialità e buon andamento. Si
pensi, per esempio, alla disciplina delle mansioni, da sempre sottratta all’ap-
plicazione dell’art. 2103 c.c., dove la mancata stabilizzazione nelle mansioni
superiori illegittimamente attribuitegli resta, per il dipendente pubblico, la
differenza fondamentale con il lavoratore privato. Questa disparità di disci-
plina si giustifica principalmente per il fatto che la definizione della provvi-
4 Cfr. art. 3, d.lgs. n. 165/2001.
5 Impropriamente definito testo unico sul pubblico impiego, in quanto ne assolve solo la fun-
zione sostanziale, il d.lgs. n. 165/2001 ha raccolto e ordinato l’intera disciplina emanata nel corso
delle prime due fasi della riforma e sulle norme in esso contenute sono stati effettuati i successivi e
numerosi interventi modificativi.
6 Art. 2, c. 1, lett. a), l. n. 421/1992 e art. 11, c. 4, lett. a), l. n. 59/1997.
7 Sul ricorso alla tecnica della norma inderogabile come limite all’autonomia privata, che nel
settore pubblico interviene sovente a tutela dell’interesse organizzativo del creditore, cfr. LISO,
1998, 200.

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