Marcatura XML degli atti normativi italiani. I DTD di Norme in Rete

• Carica: IAT-CNR/Camera dei Deputati/Università di Bologna e IAT-CNR
• Pagine: 123-148

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RIASSUNTO: Nella prima parte dell'articolo si propone l'uso del linguaggio XML come supporto alla semplificazione normativa. La possibilità di operare sulla base di un comune DTD (Document Type Definition) può rappresentare un utilissimo strumento operativo a disposizione di tutti i soggetti coinvolti sia nella produzione e nella pubblicazione delle norme, sia nella semplificazione del sistema normativo. Nella parte centrale dell'articolo si forniscono le nozioni elementari per la comprensione del linguaggio XML e si descrivono i DTD elaborati dal Gruppo di lavoro "DTD atti normativi" all'interno del progetto "Norme in Rete". In particolare, si descrivono le soluzioni adottate per consentire un trattamento omogeneo ed integrafo sia di documenti normativi più recenti conformi a regole di draftin più stringenti, sia di documenti normativi anteriori, dotati di un grado minore di omogeneità. Si espone, inoltre, una traccia delle attività future, finalizzate ad un progressivo approfondimento e affinamento dello standard e alla creazione di strumenti per la sua piena disponibilità. Infine si riportano alcune informazioni sulla realizzazione -fuori dall'Italia - di esperienze significative di applicazione dei linguaggi di marcatura XML-SGML a raccolte di atti normativi, evidenziandone le ricadute positive sull'intero ciclo di predisposizione, produzione, pubblicazione e successivi interventi modificativi dell'atto normativo.

@1. Marcatura XML e semplificazione normativa

L'intensificarsi e l'approfondirsi negli ultimi anni - non solo in Italia - tanto dei dibattito scientifico e dottrinario, quanto dell'iniziativa politica e istituzionale, attorno ai temi della semplificazione e della razionalizzazione dei sistemi normativi, ha rilanciato un rinnovato interesse perPage 124 l'informatica giuridica¹. Da quell'ambito interdisciplinare di logica, diritto ed informatica da cui sono derivati in passato lo sviluppo delle grandi basi di dati, e i sistemi di recupero delle informazioni giuridiche, sembra legittimo attendersi oggi un contributo all'opera immensa della semplificazione e della razionalizzazione delle norme².

Numerosi sono i nessi riscontrabili fra semplificazione normativa e informatica giuridica: in primo luogo con riferimento alle potenzialità di banche dati contenenti documenti strutturati e ricchi di metadati quale ausilio all'opera di coordinamento e consolidamento della normativa³. Ma anche sul piano del miglioramento - attraverso strumenti informatici - della tecnica legislativa, e quindi delle soluzioni "a monte", cioè della produzione di testi di migliore qualità. Non mancano in questo campo ricerche ed esperienze ormai consolidate⁴. Infine, aspetti del tutto inediti circa il problema della conoscenza e conoscibilità delle norme - che è un elemento connesso a quello della semplificazione normativa - derivano oggi dalle potenzialità della diffusione di testi normativi via Internet. Il problema non sfugge ai soggetti responsabili della pubblicazione ufficialePage 125 degli atti normativi, impegnati da anni sul fronte delle più innovative tecnologie⁵.

Le risposte più efficaci ai problemi sempre più complessi della "manutenzione del libro delle leggi"⁶ richiedono pertanto non solo la cooperazione di politica e tecnica giuridica - secondo i modelli descritti nel saggio appena citato - ma anche quella della tecnologia dell'informazione e della comunicazione, e in particolare di quel ramo (ormai prevalente) orientato alla comunicazione via Internet.

La marcatura XML degli atti normativi, descritta in questo articolo può costituire un investimento altamente efficiente se sviluppata entro due coordinate di carattere generale: evoluzione delle tecnologie web da un lato, conoscibilità e accessibilità (e quindi semplificazione) del sistema normativo dall'altro.

Per questo motivo assume particolare valore il contesto in cui si è svolta l'esperienza che viene descritta, il contesto cooperativo del progetto "Norme in Rete"⁷, che rappresenta la principale esperienza in corso oggi in Italia di cooperazione interistituzionale per un migliore accesso alle norme attraverso l'ausilio di strumenti informatici.

Il segno di questo collegamento tra marcatura XML e semplificazione normativa è nella stessa data di inizio dell'attività del gruppo di lavoroPage 126 che ha condotto l'esperienza qui descritta⁸: il gennaio 2000, immediatamente a seguito delle risoluzioni della Camera dei deputati del 18 ottobre 1999 e del Senato della Repubblica del 24 novembre 1999 sulla Relazione del Governo per l'adozione del programma di riordino delle norme legislative e regolamentari⁹, Entrambi i documenti pongono un forte accento sugli strumenti informatici per la migliore conoscibilità delle leggi; la risoluzione approvata dalla Camera dei deputati cita anche espressamente l'iniziativa "Norme in Rete".

Il Gruppo di lavoro "DTD atti normativi" ha raccolto - nel febbraio 2000 - l'indirizzo proposto nello Studio di fattibilità per il progetto Norme in Rete realizzato dall'Istituto per la Documentazione Giuridica di Firenze¹⁰ - dove si era già proceduto ad una prima tipizzazione in XML degli atti normativi italiani - ed ha mirato in primo luogo a valorizzare in pieno la scelta del linguaggio XML. L'analisi degli atti normativi è stata orientata verso il raggiungimento di un risultato che consentisse di proporre l'XML come linguaggio comune -a tutti i soggetti che cooperano alla semplificazione normativa, mettendone in luce le potenzialità su entrambi i versanti del complesso problema. Il linguaggio XML - per la sua duplice natura di linguaggio di marcatura e di standard web - può infatti costituire il terreno comune sia degli interventi "a monte" - cioè sul drafting - sia "a valle" - cioè sulla pubblicazione dei testi e sulla progettazione degli strumenti per l'accesso all'informazione sulla legge.

La riforma delle regole di drafting è un processo ormai pienamente avviato anche nel nostro Paese e da cui è legittimo aspettarsi ulteriori risultati ai fini del miglioramento della qualità delle leggi¹¹. Iniziata nei 1986Page 127 con l'emanazione delle tre circolari del febbraio di quell'anno dei Presidenti di Camera, Senato e Consiglio dei ministri - ma già anticipata negli anni precedenti da direttive adottate da numerose regioni¹² - di recente tale riforma ha registrato un significativo risultato con l'emanazione delle circolari della Presidenza del Consiglio del 20 aprile 2001 e dei 2 maggio 2001, recanti rispettivamente le nuove "Regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi" e la "Guida alia redazione dei testi normativi". L'esperienza condotta dal Gruppo di lavoro "DTD atti normativi" dimostra che ulteriori progressi nella regolamentazione del drafting - sia nell'individuazione degli interventi possibili, sia nella loro definizione - potranno derivare proprio dall'accostamento di tale metodologia a quella della strutturazione e marcatura XML. Un'integrazione di questo genere è - ad esempio - assicurata all'interno dei sistemi EnAct (Tasmania) e LIMS (Canada), su cui si riferisce nella parte conclusiva di questo articolo.

"A valle" la trasformazione del modello di società verso il tipo bottom- up decentrato, anche per effetto della diffusione di massa delle nuove tecnologie telematiche, porta ad una crescente importanza del diritto di accesso alla legge per tutti i cittadini, per giunta non solo nel Paese di vigenza, ma anche negli altri collegati (sarà questo uno dei tanti effetti dell'Euro)¹³.

L'XML può produrre risultati importanti in entrambi questi campi, quello del drafting e quello dell'accessibilità. Ma, in realtà, esso può influire anche su altri aspetti patimenti rilevanti; supporto al consolidamento e alla codificazione, disponibilità della legge nel testo vigente, razionalità e migliore comunicabilità del procedimento legislativo, relazioni con altriPage 128 ordinamenti, usabilità delle norme ecc. Si può qui almeno accennare alla tematica parallela (ma alla fine convergente) della tipizzazione XML dell'iter parlamentare delle proposte di legge che consente di estendere la saldatura operata dall'unicità del linguaggio anche all'intero percorso di formazione dell'atto legislativo¹⁴.

L'obiettivo del Gdl non è consìstito nella progettazione di una nuova soluzione ai problemi della creazione o della gestione di banche dati normative, né tanto meno nel primo stadio di. un processo finalizzato alla creazione di una nuova banca dati normativa.

Evitando un tale approccio organicistico e quindi inadeguato sia alla realtà dei processi di semplificazione normativa che alla realtà dell'evoluzione dei web - le soluzioni ricercate si sono piuttosto orientate verso la valorizzazione di un linguaggio, l'XML, dotato di particolare vocazione a creare "circoli virtuosi", mirando all'elaborazione - in un contesto partecipativo e interdisciplinare - di quello che è stato convenzionalmente chiamato "uno standard" , ma che è forse più corretto definire "un'attività di standardizzazione".

Questa attività, tendenzialmente permanente, di standardizzazione svolta all'interno dei progetto "Norme in Rete" - che consiste tanto nella tipizzazione di classi di documenti normativi in XML, quanto nell'identificazione univoca dei singoli atti attraverso URN¹⁵ - si offre come servizio e strumento operativo di supporto, rispetto ai processi in atto di affermazione di una adeguata politica nazionale dell'informazione normativa, della quale si citano alcuni fra i più recenti e significativi pas-Page 129saggi: il programma "e-government" varato nei giugno 2000 dal Consiglio dei ministri (nel quale già trovava posto il progetto Norme in Rete), l'art. 107 della legge 23 dicembre 2000, n. 388¹⁶, la revisione in atto della disciplina di accesso agli archivi normativi della Corte Suprema di Cassazione¹⁷.

Il metodo adottato dal Gruppo di lavoro è consistito in due processi paralleli:

- la creazione di una rete di...