La comunicazione legislativa. Dalla forma alla sostanza del messaggio legislativo

• Autore: Raffaele Libertini
• Carica: Dirigente del Consiglio Regionale della Toscana e segretario dell'Osservatorio Legislativo Interregionale (OLI).
• Pagine: 223-233

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1. Comincerò con due citazioni: " Non c'è democrazia se le leggi sono appese tanto in alto da non poter essere lette" (Hegel); "Le leggi non devono essere sottili, sono fatte per gente di mediocre intendimento, non sono un'arte di logica, ma il semplice senno di un padre di famiglia" (Montesquieu).

   Queste frasi sottolineano molto efficacemente da un lato la difficoltà di conoscere le leggi e dall'altro la necessità e direi il dovere dello Stato di mettere i cittadini in condizione di avere consapevolezza delle regole che governano la loro convivenza ed i rapporti con i centri decisionali del Paese.

   L'esigenza di far conoscere le norme può essere soddisfatta attraverso l'uso di due canali di comunicazione: da un lato, la possibilità materiale di reperire le norme, dall'altro, fatto questo passaggio, di consentire ai cittadini una conoscenza sostanziale e non puramente formale di esse. Cioè, non è sufficiente far conoscere la legge come documento, ma occorre anche fare in modo che esso sia comprensibile.

2. Cominciando dal primo profilo - la possibilità materiale di reperire le norme - si può affermare che esiste un vero e proprio obbligo costituzionale di pubblicazione delle leggi e di indicazione della loro entrata in vigore (art. 73, Cost.).

   Ma questo dovere di far conoscere le leggi, attraverso la loro pubblicazione ufficiale, si può anche desumere da altre norme costituzionali: l'art. 3, che sancisce il principio di uguaglianza sia formale che sostanziale che presuppone che tutti siano messi in grado di conoscere le leggi ai fini di una "effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese"; l'art. 27, che nell'affermare che la responsabilità penale è personale presuppone che il cittadino sia in grado di conoscere preventivamente le norme penali; l'art. 54, che sancisce il dovere di osservare le leggi della Repubblica, che, pertanto, implicitamente, obbliga lo Stato a farle conoscere. Per le Regioni, l'art. 123 prevede che tra i contenuti necessari degli statuti regionali vi sia anche la disciplina della pubblicazione delle leggi. Page 224

   Dal punto di vista della legislazione ordinaria è da ricordare il DPR 28 dicembre 1985, n. 1092 ("Approvazione del testo unico delle disposizioni sulla promulgazione delle leggi, sulla emanazione dei decreti del Presidente della Repubblica e sulle pubblicazioni ufficiali della Repubblica italiana").

   Sul versante regionale gli Statuti prevedono l'obbligo della pubblicazione e definiscono il momento della entrata in vigore delle leggi e dei regolamenti. In particolare, lo Statuto toscano prevede che le leggi ed i regolamenti siano pubblicati sul bollettino ufficiale non oltre il ventesimo giorno dalla data di promulgazione e di emanazione, e che entrino in vigore il quindicesimo giorno successivo alla pubblicazione, salvo il diverso termine stabilito dalla legge e dal regolamento (art. 43).

   Sulla base di questa disciplina sommariamente indicata, le norme possono essere reperite o attraverso lo strumento cartaceo (gazzette e bollettini ufficiali) o per via informatica attraverso le relative banche dati.

   Sotto quest'ultimo profilo è da ricordare, in particolare, l'art. 107 della legge finanziaria per il 2001 (l. 23 dicembre 2000, n. 388), che ha istituito un fondo di 12,5 milioni di euro per il quinquennio 2001-2005 finalizzato "al finanziamento di iniziative volte a promuovere l'informatizzazione e la classificazione della normativa vigente al fine di facilitarne la ricerca e la consultazione gratuita da parte dei cittadini, nonché di fornire strumenti per l'attività di riordino normativo"¹.

3. Possiamo ora porci alcune domande di fondo. È sufficiente la pubblicazione delle leggi e la possibilità di poterle reperire per una loro effettiva conoscenza che rispetti le norme costituzionali sopra citate? I cittadini hanno diritto a qualcosa in più rispetto alla mera pubblicazione delle leggi e lo Stato può ritenere di avere assolto i suoi obblighi di conoscenza nei loro confronti, preoccupandosi solo di una disponibilità cartacea o informatica delle norme vigenti?

   Credo che ormai sia unanime la considerazione che non basta, da parte dello Stato, assolvere al dovere di far conoscere formalmente le leggi, ma che invece gli incomba l'obbligo di assicurare una reale e sostanziale conoscenza delle medesime. E ciò non solo per motivi di logica elementare per cui non si può pretendere il rispetto di una norma, se non si mette colui che deve Page 225 osservarla in grado di conoscerla realmente, ma per ragioni di ordine costituzionale, poi riprese da leggi successive, statali e regionali.

   Per gettare luce su questa affermazione occorre porre la massima attenzione alla ormai famosa sentenza della Corte costituzionale n. 364 del 24 marzo 1988 che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art 5 del codice penale "nella parte in cui non esclude dall'inescusabilità dell'ignoranza della legge penale l'ignoranza inevitabile".

   Per rispondere alle domande sopra fatte e supportare la tesi della necessità costituzionale di una conoscenza effettiva delle norme, appare utile citare direttamente alcuni significativi stralci di questa sentenza:

   - riferendosi all'art. 27 Cost. relativo alla funzione rieducativa della pena, si dice che "essa postula almeno la colpa dell'agente in relazione agli elementi più significativi della fattispecie tipica. Non avrebbe

   - la responsabilità penale comporta che "dovendo la violazione del precetto essere rimproverabile, l'impossibilità di conoscenza del precetto (e, pertanto, dell'illiceità del fatto) non ascrivibile all

   - "nel quadro dello Stato di diritto anche il principio di riserva di legge penale ... è espressione della contropartita (d'origine contrattualistica) che lo Stato offre in cambio, appunto, dell'obbligatori

   - l'art. 73, co. 3, Cost. (obbligo di pubblicazione delle leggi) e l'art. 25, co. 2, Cost. (non punibilità senza una...