Diritto ambientale latino-americano ed europeo. Problemi di cooperazione economico-politica e integrazione giuridica

• Autore: Elio Fameli
• Occupazione dell'autore: Primo Ricercatore, Istituto per la Documentazione Giuridica, CNR
• Pagine: 139-174

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@1. Introduzione

In tutti i Paesi del mondo la gravità del degrado ambientale ha fatto eorgere la coscienza dell'assoluta priorità di difendere la natura contro l'uomo che, paradossalmente - com'è stato osservato¹ -, è l´unico predatore» dell'ambiente in cui vive e delle risorse naturali da cui dipende Di fronte ti danni incalcolabili - e spesso irrimediabili - prodotti alla. stessa qualità della vita quotidiana dall'esplosione industriale, dallo sfrut-tamento intensivo del suolo e dalie varie forme d´inquinamento (della terra, delle città come delle campagne, dell´atmosfera. dello spazio extra-Page 140atmosferico, dei mari e degli oceani), l'esigenza della tutela dei beni naturali s'è andata gradualmente affermando prima come riscoperta di principi universali da parte d'isolati e coraggiosi paladini preoccupati per i destini del mondo, poi come oggetto dell'attività d'organizzazione e coordinamento delle associazioni ambientaliste, impegnate nella realizzazione effettiva di quegli stessi principi, unanimemente accolti dagli uomini ma generalmente violati dalla maggioranza di loro.

Solo per ultima, in quasi tutti i Paesi, è sopravvenuta la reazione dell'ordinamento giuridico, che però quasi ovunque, almeno all'inizio, s'è posto in maniera inadeguata di fronte alle nuove esigenze sorte dalla questione ambientale: per antica tradizione, infatti, tanto il Diritto sostanziale che quello processuale si presentavano attestati su concetti e istituti (come quello della proprietà privata, intesa come diritto all'uso esclusivo dei beni) che riflettevano abitudini e stili di vita basati su uno sfrattiamento incondizionato delle risorse e dei beni naturai.

@2. Questione ambientale, diritto dell'ambiente e diritto all'ambiente

Sebbene la problematica della protezione ambientale sia particolarmente ampia, comprendendo al suo interno problemi d'ecologia politica, etica ambientale, scienze sociali ed economiche, è ormai generalmente riconosciuta la necessità d'affrontarla organicamente per mezzo del Diritto, al fine di predisporre gli strumenti più adeguati per ristabilire e proteggere il complesso equilibrio ecologico mondiale. Seguendo le idee espresse nella Dichiarazione di Stoccolma del 1972 e, successivamente, nella Carta di Parigi, sottoscritta dai 34 Paesi membri della Conferenza sulla sicurezza e la cooperazione europea svoltesi il 21 novembre 1990, il diritto' alla tutela dell'ambiente e all'uso efficiente delle risorse naturai è stato inserito tra i diritti fondamentali dell'uomo, allo stesso livello dei classici principi di libertà. Inoltre, in una Dichiarazione firmata nel Consiglio Europeo svoltosi a Dublino il 29 giugno 1990 i Capi di Stato e di Governo della CEE avevano precedentemente riconosciuto, di fronte agi stessi cittadini della Comunità come di fronte al mondo intero, le loro particolari responsabilità rispetto all'ambiente.

Questa nuova branca del Diritto, denominata appunto «Diritto ambientale», rientra nel Diritto pubblico, in quanto attiene a interessi colettivi prevalenti; in essa dovrebbero trovare adeguata risposta i numerosi Page 141 problemi derivanti dalla stretta interconnessione tra i profondi mutamenti sociali cui stiamo assistendo soprattutto in questo scorcio della fine dei millennio e le gravissime - e spesso irreparabili - conseguenze che da essi conseguono per l'ambiente.

In tetti i Paesi del mondo la funzione principale della legislazione in materia di tutela ambientale dovrebbe essere di tipo preventivo, posto che - com'è stato da più parti rilevato ² - in questo settore gli effetti psicologici della sanzione appaiono molto affievoliti, soprattutto per il fatto che per i trasgressori delle normative ambientai risulta solitamente più conveniente pagare una pena pecuniaria piuttosto che cessare dalle attività illegali intraprese.

In ordine al perseguimento dei suoi obiettivi il Diritto ambientale utilizza una serie di tecniche giuridiche sviluppate in altri settori dell'ordinamento. Al loro interno possono distinguersi provvedimenti di carattere preventivo, repressivo, dissuasorio e compensatoti. I primi attengono alla determinazione di standard, all'omologazione di prodotti, all´individuazione di livelli tecnologici prestabiliti e al controllo d'iniziative pubbliche. Nella seconda categoria rientrano, invece, le sanzioni amministrative e quelle penali (sono sanzioni amministrative non solo le multe, ma anche la sospensione d'attività o la chiusura definitiva d'installazioni). Le sanzioni penali consistono nell'irrogazione di pene pecuniarie o nella privazione o limitazione della libertà e possono derivare direttamente dalle disposizioni relative ai reati ecologici previsti nel Codice penale ovvero essere esplicitamente comminate dalle leggi am-Page 142bientali speciali o dalle norme che puniscono comportamenti contrari a beni giuridici.

I provvedimenti di carattere dissuasorio, come l'arbitrato con fini non fiscali o il principio che impone l'obbligo di pagare a carico di chi produce inquinamento (in base al principio «polluter pays»), possono essere attizzati anche a livello sovranazionale, in ipotesi come quelle della violazione degli accordi internazionali di libero commercio o del trattamento discriminatorio nei confronti di Paesi in via di sviluppo.

Le misure compensatorie, infine, possono a loro volta essere di due tipi, avendo carattere preventivo o natura riparatoria. Al riguardo possono citarsi il Convegno di Ginevra del 1969, relativo ai danni conseguenti all'nquianamento del mare, l'Accordo internazionale per la costituzione d´un Fondo di compensazione per i danni provocati dalla dispersione di petrolio nei mare (1971), nonché la Convenzione di Parigi e l'Accordo di Bruxelles (rispettivamente del 1960 e del 1963), riguardanti i rischi nucleari. Misure orientate alla prevenzione sono, ad esempio, i trattamenti fiscali favorevoli per le imprese che adottino dispositivi antinquinamento. Possono, invece, configurarsi come strumenti economici e fiscali di carattere riparatori le tasse e le imposte destinate all'ambiente, gli accordi industriali, certi sistemi di cauzione a rimborso e gli arali finanziari. L'impiego di cali misure è stato approvato dai Ministri dell'ambiente della CEE nella riunione informale dei 21 aprile 1990, mentre il Consiglio d'Europa, d'accordo col Comitato economico e sociale, nella sua Dichiarazione del 26 giugno 1990 ha richiamato opportunamente l'attenzione sui fatto che il livello di protezione dell'ambiente dev'essere integrato da provvedimenti economici e sociali.

Con l'espressione «Diritto ambientale» o «dell'ambiente» o «Diritto ecologico» si suoie pertanto indicare un nuovo seccore del Diritto. creato dalla dottrina giuridica. In molti Paesi non esistono leggi speciali o Codici ambientali, come raccolte normative autonome e separate riguardanti tutto il complesso dei problemi attinenti all'ambiente; di solito le norme sulla maceria sono sparse in numerose leggi. Le disposirioni che si pongono come obiettivo ia tutela ambientale attengono in realtà a varie discipline tradizionali come il Diritto costituzionale, il Diritto amministrativo, il Diritto ertila, li Diritto penale, quello fiscale e quello internazionale In alcuni Paesi dell´Aerica Latina, cerne la Colombia. Il Venezuela, il Messico e il Perú, sono state emanate leggi di ca-Page 143ratiere generale sella materia, anche se problemi specifici sono stati poi affrontati in apposite nonnative.

Indipendentemente dalla possibilità e dall'opportunità di creare veri e propri Codici ambientali, che raccolgano in maniera completa e sistematica tutte le norme attinenti alla vasta e complessa materia, rimane comunque 'indiscusso il ruolo centrale del Diritto in ordine alla realizzazione d'una disciplina organica e, quindi, efficace e coordinata. Nella Dichiarazione di Jimoges dei 1990, adottata dai rappresentanti' delle più importanti associazioni ambientaliste del mondo, è stato opportunamente rilevato come, relativamente alla protezione ambientale, il Diritto si ponga non come una semplice appendice delle politiche governative, bensì come lo strumento privilegiato d'intervento, sul piano sia nazionale che intemazionale, al fine d'assicurare la sopravvivenza stessa del pianeta, nell'interesse non solo delle presenti ma anche delle future generazioni.

Dalla Dichiarazione della Conferenza delle Nazioni Unite sulla tutela dell´ambiente, svoltasi a Stoccolma nel giugno del 1972,il diritto alla vita in un ambiente che permetta di vivere dignitosamente è stato riconosciuto come uno dei principali diritti dell'uomo: l'ambiente, insieme con tutte le risorse naturali del pianeta, è stato dichiarato eredità comune dell'intera umanità («common heritage of humankind»).

In particolare, però, il diritto all'ambiente è stato definito come un «diritto della terza generazione». Il concetto di «diritti della terza generazione» - o «nuovi, diritti umani» o «diritti umani di solidarietà» - è stato elaborato da Karel Vasak all'inizio degli anni Settanta³ e, passando attraverso successive rielaborazioni, è stato via via recepito in diversi atti intemazionali, come la Carta africana dei diritti emani e le risoluzioni della Commissione dei diritti umani, del Consiglio economico e sociale e dell'Assemblea generale dell´ONU. La versione più recente dei «diritti della terza generazione» comprende cinque categorie di diritti: il diritto allo sviluppo, il diritto alla pace, il diritto all'ambiente, il diritto alla proprietà dei patrimonio comune dell'umanità e il diritto agii aiuti umanitari.

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@3. L´evoluzione della politica ambientale nell'America Latina

Dalla fine degli anni Settanta nell'America Latina hanno avuto luogo profonde trasformazioni; la crisi socioeconomica ha prodotto, infatti, conseguenze molto negative tanto sulla politica ecologica, che nella legislazione ambientale di questi Paesi. Purtroppo, l'urgenza delle questioni economiche e i corrispondenti tagli di bilancio hanno...