Informazione e potere amministrativo

• Autore: Annamaria Bonomo
• Pagine: 23-80

23

CAPITOLO PRIMO

INFORMAZIONE E POTERE AMMINISTRATIVO

SOMMARIO: 1. Il fenomeno della circolazione delle informazioni. - 2. Visibilità

del potere, opinione pubblica e regime democratico. - 3. L’informazione nel

contesto costituzionale: tra libertà di informazione e diritto ad essere infor-

mati. - 4. Precisazioni sulla valenza del principio di trasparenza come con-

cetto generale e sua concretizzazione nella nozione di informazione ammi-

nistrativa. - 5. L’informazione amministrativa: considerazioni preliminari

sulle possibili articolazioni della nozione. - 6. L’evoluzione del rapporto tra

amministrazione e società: i fattori di cambiamento. - 6.1. La crisi del prin-

cipio di legalità. - 6.2. La centralità dell’amministrazione. - 6.3. Il problema

della legittimazione. -7. Legittimazione dell’amministrazione e partecipa-

zione degli amministrati.

1. Il fenomeno della circolazione delle informazioni

L’etimologia del termine “informazione” riporta a due signifi-

cati tra loro non coincidenti, da un lato quello di “dare forma”, e

dall’altro quello di “rendere noto”, significati che tuttavia possono tra

loro trovare un collegamento dal momento che “il notum facere a fa-

vore di qualcuno, il portare qualcosa a conoscenza di qualche sogget-

to, produce, o per lo meno rende possibile, una modificazione della

sua psiche in conformità del contenuto dell’attività informativa”1. Vi è

in questa definizione l’implicita ammissione che la trasmissione di

informazioni fra soggetti determini un rapporto che non si esaurisca

nel passaggio, spesso unilaterale, dei dati2, ma comporti l’instau-

1 Così A. MELONCELLI, La circolazione della conoscenza nel diritto pubblico,

in Foro Amm., 1984, 2008 e ss.

2 Sulla distinzione tra il concetto di “dato” e quello di “informazione”, non

vi è unanimità in dottrina. Secondo l’opinione più ampia e consolidata, essi sono

da considerarsi qualitativamente omogenei potendosi al più prospettare una di-

stinzione di carattere quantitativo, cfr. F.MERLONI, Sull’emergere della funzione

di informazione nelle pubbliche amministrazioni, in ID. (a cura di), L’informa-

zione delle pubbliche amministrazioni, Rimini, 2002, 15 ss.; B.PONTI, Titolarità

24

rarsi di situazioni di potere e di conseguente soggezione tra il sog-

getto che trasmette l’informazione ed il soggetto che la riceve3.

Al giurista tuttavia, più che l’analisi del rapporto tra il soggetto

e l’oggetto della conoscenza probabilmente più caro ai filosofi, in-

teressa mettere in evidenza come operi il fenomeno della circola-

zione delle informazioni4 all’interno di un ordinamento giuridico e

quali effetti produca nelle relazioni giuridiche tra soggetti5. L’atti-

vità degli individui e degli enti è, infatti, sempre più condizionata

dalla conoscenza di dati sicuri relativi a persone o cose, anzi in

molti casi la conoscenza si pone come vera e propria condizione

per lo stesso esercizio dei diritti dei soggetti6. Quando uno di questi

soggetti è lo Stato il fenomeno assume particolare interesse per i

e riutilizzo dei dati pubblici, in ID. (a cura di), Il regime dei dati pubblici. Espe-

rienze europee e ordinamento nazionale, Rimini, 2008, 217 ss.; l’equivalenza

dati-informazioni troverebbe conferma in termini normativi nella dicitura adotta-

ta del d.lgs. 30 giugno 2003 n. 193 “Codice in materia di protezione dei dati per-

sonali” (c.d. Codice sulla privacy). Dissente da questa impostazione per poi, tut-

tavia, constatarne l’applicazione nella prassi,A.MASUCCI, Il documento infor-

matico. Lineamenti ricostruttivi della nozione e della disciplina, in Riv. dir. civ.,

2004, 753 ss., il quale osserva: “il «dato» è considerato normalmente come sino-

nimo di informazione. Ma l’informazione non è un dato. Essa è contrassegnata

dal fatto che ai «dati» che sono alla base dell’informazione viene attribuito un

significato. Deve essere però rilevato che il dato nell’esperienza concreta non è

visibile isolatamente, ma solo nella collocazione che assume all’interno del pro-

cesso da cui scaturisce o nel quale è recepito. Ne consegue che di fatto l’infor-

mazione tende ad identificarsi con il «dato» che utilizza”. In tal senso anche A.

PREDIERI, Premessa ad uno studio sullo Stato come produttore di informazioni,

in Studi in onore di G. Chiarelli, Milano, 1974, vol. II, 1613 ss. secondo il quale

devono intendersi il «dato» come «una rappresentazione formalizzata di fatti o

idee suscettibili di elaborazione e comunicazione» e l’«informazione» come «il

risultato della riunione, analisi e sintesi dei dati». Infine da segnalare che il d.lgs.

n. 82 del 2005 (Codice dell’amministrazione digitale) distingue tra dati e le infor-

mazioni che in essi sono contenute. Sul Codice si veda infra Parte II, Capitolo II.

3 Sul punto cfr. P. MARSOCCI, Poteri e pubblicità. Per una teoria giuridica

della comunicazione istituzionale, Padova, 2002, 39.

4 Sull’informazione come trasmissione di conoscenze S.PUGLIATTI, Cono-

scenza, in Enc. Dir., IX, 1961, ad vocem.

5 Come osserva P.MARSOCCI, Poteri e pubblicità. Per una teoria giuridica

della comunicazione istituzionale,cit., 9, «il tema della circolazione delle cono-

scenze» è da collocarsi «tra quelli eminentemente giuridici ».

6 Su questo punto di rilievo le notazioni di M.S.GIANNINI, Certezza pubblica,

in Enc. Dir., Milano, 1960, VI, 769 ss. Sull’importanza della conoscenza sul-

l’esercizio dei diritti dei soggetti si vedano le osservazioni di A.MASUCCI, Do-

cumento informatico e sottoscrizione elettronica, in Riv. Ital Dir. Pubbl. comuni-

tario, 2004, 541 ss.

25

giuspubblicisti in quanto solleva problemi di tutela dei diritti degli

individui di fronte all’esercizio di un potere autoritativo7. Del resto,

come è stato osservato, lo Stato, è, ed è sempre stato, al pari di ogni

altro soggetto dell’ordinamento, “un sistema di informazioni e co-

municazioni, è cioè un apparato che raccoglie, immagazzina, elabo-

ra e comunica dati”8. All’interno di esso, l’apparato amministrativo

ha un patrimonio di informazioni, una capacità conoscitiva non pa-

ragonabile per quantità e qualità, oltre che per disponibilità di mez-

zi e tecniche, rispetto a quelle di cui dispongono gli altri soggetti

(potere politico e cittadini). Tali informazioni, sono, tuttavia, nella

gran parte dei casi, gestite autonomamente, per non dire arbitraria-

mente, dalle amministrazioni pubbliche che conservano, ancora

oggi9, ampi spazi di autonomia nella gestione del potere derivante

dal proprio patrimonio di informazioni sia nei confronti del potere

politico sia, soprattutto, nei confronti dei cittadini10.

Il collegamento tra possesso delle informazioni e potere è oggi

una realtà riscontrabile altresì nei rapporti regolati dal diritto priva-

to dove il contraente più avvantaggiato è colui che dispone di cana-

li preferenziali di accesso alle informazioni. La sola introduzione

del principio di trasparenza, infatti, se non adeguatamente finalizza-

ta e diversificata in relazione ai diversi ricettori delle informazioni,

può avere l’effetto di incrementare la disuguaglianza tra i diversi

attori. È il fenomeno delle asimmetrie informative che assume ad

esempio particolare evidenza, sia a livello nazionale che interna-

zionale11, nei rapporti economici tra produttori di beni e servizi e

7 Sull’evoluzione dei rapporti tra attività conoscitiva e potere pubblico si

veda l’ampio lavoro di M.P.GUERRA, Funzione conoscitiva e pubblici poteri,

Milano, 1996.

8A. PREDIERI, Premessa ad uno studio sullo Stato come produttore di in-

formazioni, cit., 1613 ss.

9 Nonostante cioè l’introduzione, grazie alla legge n. 241 del 1990 e da allora in

avanti, di normative e regolamenti sulla trasparenza e la pubblicità dell’azione am-

ministrativa che hanno parzialmente limitato la discrezionalità nell’uso delle infor-

mazioni in possesso dell’amministrazione. Sul punto infra Parte I, Capitolo II.

10 Così G.ARENA, L’«utente-sovrano», in Studi Benvenuti, I, Modena, 1996,

147, 150.

11 In argomento cfr. D.BEVILACQUA, Il principio di trasparenza come stru-

mento di accountability nella Codex Alimentarius Commission, in Riv. Trim.

Dir. Pubbl., 2007, 651, 676 il quale evidenzia il problema delle forme di traspa-

renza anche nelle decisioni degli organismi internazionali che possono andare a

vantaggio solo di determinate categorie di soggetti più organizzati. Su queste te-