Brevi note sul coordinamento informativo informatico e statistico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale

• Autore: Marina Pietrangelo
• Carica: Titolare di un assegno di ricerca presso l'istituto di Teoria e Tecniche dell'informazione Giuridica del CNR.
• Pagine: 35-65

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@1. Considerazioni introduttive

Questo scritto vuol essere un contributo alla definizione di contenuti e limiti della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di "coordinamento informativo informatico e statistico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale" (d'ora in avanti "coordinamento informativo"), prevista all'art. 117, co. 2, lett. r), Cost., come modificato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001. Attraverso la ricognizione degli ancor pochi elementi disponibili cercheremo di comprendere se anche per tale materia, come per le altre di competenza esclusiva statale, possa considerarsi prevalente l'elemento finalistico, e dunque la materia possa intendersi come un'attribuzione funzionale, piuttosto che come ambito di competenza precisamente definito, secondo la tendenza manifestata più di recente dalla Corte costituzionale¹. Page 36

Ancor più se si assumono le materie di competenza esclusiva dello Stato come materie prive di oggetto, o materie non-materie, e stante l'incertezza attuale anche circa la collocazione di ambiti d'intervento che parrebbe chiaramente desumibile dal testo costituzionale.

In definitiva, il quesito sotteso alla ricostruzione di seguito proposta riguarda più in generale il ruolo affidato oggi allo Stato nell'ambito della cosiddetta informatizzazione delle pubbliche amministrazioni, un tempo relegata a processo marginale dell'azione di governo, ed ora assurtaquanto meno a livello teorico - ad una posizione chiave nei processi di riforma della pubblica amministrazione.

E più ancora si tratta di comprendere quale ruolo abbia o è auspicabile che abbia l'amministrazione centrale nella definizione delle politiche (determinazione degli indirizzi e individuazione puntuale degli obiettivi) e, conseguentemente, nella regolamentazione dell'uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione (ICT) nell'azione di governo e amministrativa, notoriamente al fine di ottimizzare sia l'organizzazione interna sia l'erogazione dei servizi ai cittadini.

Tema, quello del confine tra il potere decisionale del governo centrale e quello del tutto autonomo delle amministrazioni decentrate, non di scarso rilievo se si assume l'impiego delle ICT da parte dei pubblici poteri come grandemente idoneo a garantire politiche sostenibili, ovvero economie competitive in cui trovino spazio i diritti individuali e sociali, in specie². Non v'è dubbio che talune competenze trasversali dello Stato, Page 37 prime fra tutte quella relativa all'ordinamento civile e quella concernente la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni, incidono profondamente, limitandole, sulle competenze regionali; lo stesso "coordinamento informativo" dei dati delle pubbliche amministrazioni, d'altro canto, allude anche a flussi informativi aventi ad oggetto dati personali (basti pensare ai dati sanitari) o piuttosto a flussi informativi funzionali all'erogazione di servizi pubblici essenziali, dei quali occorre garantire sul territorio della Repubblica livelli minimi³. Tuttavia, non v'è parimenti dubbio che occorre trovare un punto di equilibrio tra le diverse sfere di competenza, coerentemente con il quadro costituzionale ridisegnato nel 2001. Un tentativo di ricomposizione del mosaico, ad oggi, è ciò che tentiamo di fare in questo scritto, senza pretese di inserire ogni tessera al proprio posto, ma con la consapevolezza che la ricognizione delle prime tessere note possa senz'altro giovare alla composizione del quadro.

A ben vedere, dunque, ci sembra che l'occasione per riflettere sulle competenze statali in materia di "coordinamento informativo" sia offerta, per un verso, dall'intervento della Corte costituzionale⁴ e, per altro, dai lavori attualmente in corso per il riordino della legislazione ordinaria in materia.

Per fare il punto sui settori principali nei quali - a livello comunitario - si ritiene che le politiche delle tecnologie dell'informazione e delle comunicazioni (TIC) possano risultare decisive, si rinvia al recente documento "Le sfide per la società dell'informazione europea oltre il 2005", COM(2004)757 del 19 novembre 2004. Page 38

@2. La funzione di "coordinamento" nelle norme sullo sviluppo dell'informatica pubblica

CENNI Prima di prendere in esame la norma costituzionale che ha tipizzato la competenza legislativa statale in materia di "coordinamento informativo", occorre brevemente richiamare il quadro normativo su cui la nuova disposizione costituzionale si è inserita, o forse meglio, che ha indotto il legislatore della riforma ad introdurre in Costituzione un espresso riferimento all'informatica pubblica⁵.

Com'è noto, il primo intervento normativo complessivo in tema di progettazione, gestione e sviluppo dei sistemi informativi automatizzati delle pubbliche amministrazioni risale al decreto legislativo 12 febbraio Page 39 1993, n, 39 (Norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche, a norma dell'art. 2, comma 1, lettera mm), della legge 23 ottobre 1992, n. 421), nel quale l'utilizzo di tali sistemi informativi iniziava ad essere concepito come strumento chiave per l'avvio di un più ampio processo di riforma della pubblica amministrazione. È in questo provvedimento che per la prima volta vengono riconosciute in modo inequivocabilmente l'importanza dell'organizzazione dell'informazione pubblica e la rilevante incidenza del suo utilizzo sulla qualità stessa dell'attività amministrativa⁶.

Merita qui ricordare, per le considerazioni che seguiranno, che il d.lgs. n. 39 del 1993 introduceva un'apposita disciplina per i sistemi informativi automatizzati delle "amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e degli enti pubblici non economici nazionaliò (cfr. art. 1, co.1), circoscrivendo l'intervento dell'allora costituenda Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione (AIPA) sui sistemi informativi automatizzati di Regioni, enti locali e concessionari di pubblici servizi all'emanazione di atti di indirizzo e raccomandazioni, per il fine dichiarato di "conseguire l'integrazione e l'interconessione dei sistemi informativi di tutte le ammini strazioni pubbliche" (cfr. art. 1, co. 4). Dunque, atti di indirizzo e raccomandazioni, ma anche protocolli di intesa (cfr. art. 7, co. 2), non direttamente vincolanti ed anzi grandemente rispettosi dell'autonomia giuridica del soggetto, Regione o ente locale, destinatario dell'atto. Va detto che sull'interpretazione restrittiva di norme quale quella richiamata, sono stati avanzati non pochi dubbi, in ragione proprio delle esigenze di coordinamento amministrativo e di interoperabilità ed interconnessione dei sistemi informativi di tutte le pubbliche amministrazioni⁷. Page 40

Il decreto, come oramai da tempo auspicato, individuava appunto in un'apposita Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione il soggetto deputato al coordinamento complessivo dell'informatica pubblica, coordinamento sino ad allora affidato al Dipartimento per la funzione pubblica della Presidenza del Consiglio⁸. La nuova Autorità per l'informatica ha svolto per circa un decennio un'intensa attività di regolamentazione per lo sviluppo e l'armonizzazione delle tecnologie informatiche in uso nella pubblica amministrazione con risultati lusinghieri, seppur spesso in presenza di resistenze di tipo culturale all'interno degli stessi apparati dell'amministrazione⁹.

Per perseguire gli obiettivi fissati nel decreto n. 39 del 1993, ovvero efficienza, miglioramento dei servizi, potenziamento dei supporti conoscitivi e contenimento dei costi dell'azione amministrativa, si diede avvio nel 1995 al primo progetto intersettoriale che si concretizzò nella nascita della Rete unitaria della pubblica amministrazione (Rupa), un'infrastruttura comune attraverso cui veicolare informazioni e servizi¹⁰. Questo impegnativo progetto coinvolse tutte le amministrazioni pubbliche, centrali e periferiche, secondo un modello cooperativo, che oggi probabilmente occorre rivedere nella prospettiva di una "cooperazione federativa"¹¹. Page 41

Sempre lungo il filo rosso che lega le principali tappe dello sviluppo dell'informatica pubblica, un posto di rilievo occupano senz'altro la legge n. 59 del 1997 e la legge n. 127 del 1997 che, col fine dichiarato di semplificare l'azione amministrativa, hanno saputo cogliere e valorizzare a pieno il ruolo dell'impiego delle tecnologie informatiche nella pubblica amministrazione, ad esso attribuendo l'oramai riconosciuto ruolo di strumento cardine per la riforma della macchina amministrativa. Insomma, si cominciava davvero a dar corpo agli studi di coloro che da tempo sostenevano - per dirla con le efficaci parole di Ettore Giannantonio - che -non può esistere un corretto processo di automazione della P.A. senza un contestuale processo di riforma della stessa; e nel contempo un processo di riforma della P.A. che voglia essere moderno e produttivo non può prescindere da un utilizzo razionale dell'informatica. Il che comporta un'altra affermazione che è corollario naturale di quello che precede: e cioè che l'informatica non è strumento aggiuntivo nella P.A, ma uno strumento di riforma¹².

Negli anni più recenti il potere di coordinamento torna all'Esecutivo. Nell'agosto del 2001 il Presidente del Consiglio delega ad un nuovo Ministro senza portafoglio, il Ministro per l'innovazione e le tecnologie, l'esercizio delle proprie funzioni nelle materie dell'innovazione tecnologica, dello sviluppo della società dell'informazione, nonchè delle connesse innovazioni per la p.a., i cittadini e le imprese, con particolare riferimento alle strutture, tecnologie e servizi di rete, allo sviluppo dell'uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, della diffusione della cultura informatica e digitale¹³. Page 42

A tale decreto fa seguito naturalmente l'istituzione, presso la Presidenza del Consiglio, di un apposito Dipartimento come struttura di supporto al Ministro -ai fini del...