CIRCOLARE 18 aprile 2008, n. 5 - Linee di indirizzo in merito all''interpretazione ed all''appli-cazione dell''articolo 3, commi da 90 a 95 e comma 106, della legge 24 dicembre 2007, n. 244. (Legge finanziaria 2008).

Alla Presidenza del Consiglio dei

Ministri - Segretariato generale

Alle Amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo

Al Consiglio di Stato - Ufficio del

Segretario generale

Alla Corte dei conti - Ufficio del

Segretario generale

All'Avvocatura generale dello Stato -

Ufficio del segretario generale

Alle agenzie

All'ARAN

Agli enti pubblici non economici

(tramite i Ministeri vigilanti)

Agli enti pubblici (ex art. 70 del decreto legislativo n. 165/2001)

Agli enti di ricerca (tramite i

Ministeri vigilanti)

Alle istituzioni universitarie (tramite il Ministero dell'universita' e della ricerca)

Alle camere di commercio, industria, agricoltura e artigianato (tramite il

Ministero dello sviluppo economico)

Alla Scuola superiore della pubblica amministrazione e, per conoscenza

Alla Conferenza dei rettori delle universita' italiane

All'Unioncamere

Alla Conferenza dei presidenti delle regioni

All'ANCI

All'UPI

1. Premessa.

Le disposizioni speciali in materia di «stabilizzazione» dettate dalla legge 26 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007) derogando al principio costituzionale del concorso pubblico come modalita' di accesso all'impiego nelle pubbliche amministrazioni, hanno segnato significativamente la normativa sul reclutamento ordinario del personale nelle amministrazioni pubbliche.

Alla base dell'intervento vi e', come noto, la volonta' del legislatore di porre rimedio alle situazioni irregolari determinatesi come effetto dell'utilizzo del lavoro flessibile per esigenze permanenti legate al fabbisogno ordinario, situazioni assimilate a forme di precariato ritenute poco compatibili con i principi che sono alla base dell'organizzazione e del funzionamento delle amministrazioni.

Il parametro di riferimento utilizzato dalle citate leggi finanziarie per individuare le situazioni di irregolarita' di cui sopra e' stato quello della durata triennale del contratto di lavoro a tempo determinato, non sempre idoneo a differenziare situazioni caratterizzate concretamente da un uso improprio del lavoro flessibile. I criteri definiti dalla norma, per quanto approssimativi, hanno conseguito di individuare la platea dei possibili destinatari della procedura prevista.

E' opportuno segnalare che la disciplina in argomento ha determinato come effetto una forte aspettativa in capo agli interessati nonche' un condizionamento sulle scelte gestionali degli enti che spesso hanno elaborato il loro fabbisogno di personale per rispondere alle pressioni interne, anche di origine sindacale, che ne sono derivate.

La legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008) ha ampliato il numero dei possibili destinatari della stabilizzazione spostando la data di riferimento per il calcolo del requisito temporale per i rapporti di lavoro subordinato a tempo indeterminato (art. 3, comma 90) ed ha dato, inoltre, rilevanza ad un ulteriore fenomeno molto diffuso di utilizzo improprio del lavoro flessibile, ovvero le collaborazioni coordinate e continuative, prevedendo per i soggetti in possesso dei requisiti prescritti una forma di valorizzazione dell'esperienza professionale acquisita (art. 3, comma 94, lettera b)) anche attraverso l'inserimento degli stessi in un piano programmatico di progressiva stabilizzazione secondo le modalita' descritte nei paragrafi successivi.

Lo scopo della presente circolare e' quello di fornire linee di indirizzo univoche per favorire un'applicazione uniforme delle disposizioni speciali in materia di stabilizzazione, ma anche quello di richiamare l'attenzione delle amministrazioni sui principi e sulle regole fondamentali dell'azione amministrativa che costituiscono criteri guida imprescindibili a cui i vertici degli enti devono fare riferimento per una corretta gestione delle risorse pubbliche.

Si tratta di principi e regole in parte gia' tracciati dalla Direttiva del Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione del 30 aprile 2007, n. 7 ed in parte frutto delle interpretazioni elaborate in materia, nel corso dell'anno 2007, dalle prime pronunce giurisprudenziali, nonche' dai pareri espressi dal Dipartimento della funzione pubblica a fronte di fattispecie concrete prospettate dagli enti. I vari interventi hanno contribuito a definire alcuni tratti distintivi della normativa sulla stabilizzazione che in questo contesto si ritiene necessario richiamare.

Tenuto conto, infine, che la normativa in argomento ha carattere transitorio ed eccezionale, si ritiene importante anche fornire indicazioni sulla necessita' di orientare le scelte occupazionali e la programmazione triennale dei fabbisogni verso la disciplina ordinaria del reclutamento e del regime assunzionale. 2. Reclutamento ordinario e procedure di stabilizzazione.

Le disposizioni in materia di stabilizzazione (art. 1, commi 519 e 558, legge n. 296/2006 e art. 3, comma 90, legge n. 244/2007) definiscono una procedura speciale di reclutamento che deroga rispetto alle modalita' ordinarie del concorso pubblico, in quanto riservata ad una platea di destinatari per i quali si e' scelto di valorizzare la loro esperienza professionale presso le pubbliche amministrazioni.

Tenuto conto del principio costituzionale del prevalente accesso attraverso concorso pubblico, cioe' senza riserve e limitazioni nella partecipazione, che le amministrazioni devono garantire a fronte di procedure di reclutamento riservate, le procedure di stabilizzazione possono essere avviate dalle amministrazioni purche' nella programmazione triennale del fabbisogno siano previste forme di assunzione che tendano a garantire l'adeguato accesso dall'esterno in misura non inferiore al cinquanta per cento dei posti da coprire. A tal fine la mobilita' di personale va computata in maniera neutra.

Fermo restando quanto sopra, la legge finanziaria per il 2008 ha ampliato l'impatto delle disposizioni sulla stabilizzazione ma nel contesto della suddetta legge il legislatore si e' preoccupato in piu' occasioni di limitare la portata temporale delle stesse ed a ribadire il regime ordinario del reclutamento.

Nel contesto dell'art. 3, comma 90, della legge n. 244/2007 ad esempio si sottolinea che l'accesso ai ruoli della pubblica amministrazione, quindi le assunzioni a tempo indeterminato, e' comunque subordinato all'espletamento di procedure selettive di natura concorsuale.

Trattasi di un'enunciazione di principio che serve a ricordare il carattere speciale delle disposizioni di cui si sta trattando e ad evidenziare che comunque la procedura selettiva di natura concorsuale rimane presupposto fondamentale per l'assunzione a tempo indeterminato anche nel contesto di un percorso di stabilizzazione, facendo salva l'unica disposizione speciale che prevede l'assunzione a tempo indeterminato a domanda prevista dal comma 519 dell'art. 1 della legge n. 296/2006.

Nello stesso art. 3, comma 90, della legge n. 244/2007 e' poi espressa una chiara volonta' di racchiudere in un ambito temporale definito la parentesi «stabilizzazione» come reclutamento speciale nel settore pubblico. La possibilita' di ammettere a procedure di stabilizzazione il personale in possesso dei prescritti requisiti e' circoscritta agli anni 2008 e 2009. Per un approfondimento al riguardo si rinvia al paragrafo sui criteri da seguire in sede di programmazione triennale del fabbisogno.

Anche la novella all'art. 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, operata dall'art. 3, comma 79, della legge n. 244/2007, sancisce il principio che le pubbliche amministrazioni effettuano assunzioni esclusivamente secondo il modello standard del contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato per ricondurre il settore pubblico verso il regime ordinario del reclutamento in armonia con i principi generali che ne regolano il funzionamento e con le finalita' dell'attivita' amministrativa preordinata al perseguimento dell'interesse pubblico rispetto al quale piu' correttamente le politiche occupazionali del paese vengono affidate a settori dell'amministrazione che elaborano interventi mirati al mercato del lavoro privato o di politica economica in senso ampio.

Nell'ambito del quadro descritto e' necessario dare anche risalto al maggior rigore con il quale il Governo, sin dalla prima stesura del disegno di legge finanziaria 2008, ha inteso dare risposta, nell'anno 2008, alle diffuse e sempre piu' pressanti aspettative di stabilizzazione createsi all'interno delle amministrazioni pubbliche. Si tratta della disposizione che, alla fine dell'iter legislativo, troviamo nell'art. 3, comma 106, della legge n. 244/2007, che prospetta alle amministrazioni, nel rispetto del principio costituzionale della concorsualita', bandi speciali di concorso pubblico per assunzioni a tempo indeterminato che danno rilevanza all'esperienza lavorativa maturata presso le amministrazioni pubbliche differenziandola in ragione della tipologia del rapporto posto in essere.

Per i titolari di contratto di lavoro a tempo determinato, con qualifica non dirigenziale, che raggiungono il triennio secondo i criteri indicati dall'art. 1, comma 519, della legge n. 296/2006, o secondo i criteri di cui all'art. 3, comma 90, della legge n. 244/2007, i predetti bandi possono prevedere una riserva di posti non superiore al 20 per cento dei posti messi a concorso.

Nei predetti bandi, introducendo una valutazione per titoli, e' altresi' possibile riconoscere, in termini di punteggio, il servizio prestato presso le pubbliche amministrazioni per almeno tre anni, anche non continuativi, nel quinquennio antecedente al 28 settembre 2007, in virtu' di contratti di collaborazione coordinata e continuativa stipulati anteriormente a tale data.

La soluzione prospettata dal citato comma 106, pienamente coerente con il principio enunciato nel citato art. 3, comma 90, della stessa legge, e' senz'altro quella da privilegiare da parte delle amministrazioni, in quanto contempera la volonta' del Governo di valorizzare l'esperienza professionale maturata con rapporti di lavoro...