Il referendum costituzionale

• Autore: Paolo Passaglia
• Pagine: 365-375

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@1. Lo schema procedimentale delineato dall'art. 138, Cost

Nell'iter che l'art. 138, Cost. delinea per l'approvazione e l'entrata in vigore di una legge costituzionale o di una legge di revisione della Carta costituzionale, uno degli elementi più caratterizzanti, sotto il profilo teorico, è quello della previsione dell'eventualità di un intervento del corpo elettorale nella forma di una consultazione referendaria.

A seguito della doppia approvazione da parte di entrambe le Camere di un determinato testo di legge, si danno, infatti, due possibilità logiche, a seconda dell'entità dei voti favorevoli che siano stati espressi. L'ipotesi più "lineare" (nel senso che essa rende meno articolato l'iter legislativo) è quella nella quale il testo abbia coagulato un alto numero di consensi, pari ad almeno i due terzi del totale dei componenti di ciascuna camera, nel qual caso la legge viene promulgata dal Presidente della Repubblica, per poi essere pubblicata a cura del ministro guardasigilli e, finalmente, al decorso del termine di vacatio legis, entrare in vigore (art. 138, c. 3, Cost.).

Più complesso è il caso in cui i parlamentari che si siano espressi a favore dell'approvazione del testo non abbiano raggiunto il quorum sopra indicato. In questa evenienza, possono ulteriormente distinguersi due fattispecie, relative al raggiungimento o meno di un numero di voti pari alla maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna camera. Se tale quorum non è stato raggiunto, allora la legge costituzionale o di revisione costituzionale deve ritenersi non approvata, a nulla rilevando l'eventualità che sia stata raggiunta la maggioranza dei presenti alla votazione, dovendo l'art. 138, Cost. configurarsi alla stregua di una deroga al disposto dell'art. 64, c. 3, Cost., che rende sufficiente - salva, appunto, la prescrizione in Costituzione di "una maggioranza speciale" - la maggioranza semplice.

La seconda fattispecie si verifica allorquando l'entità numerica dei consensi in entrambe le Camere sia superiore alla metà più uno dei componenti (c.d. "maggioranza assoluta"), ma sia, almeno in una camera, inferiore ai due terzi. È in questa ipotesi che si configura la possibilità di un intervento da parte del corpo elettorale. La legge approvata, infatti, viene pubblicata sulla Gazzetta ufficiale e, dal giorno della pubblicazione, decorre il termine di tre mesi durante i quali uno dei soggetti legittimati può richiedere l'indizione di un referendum, dalle cui sorti dipenderà la possibilità o meno di concludere l'iter legislativo attraverso la promulgazione del Presidente della Repubblica e la (nuova) pubblicazione sui fogli ufficiali (art. 138, c. 2, Cost.). Page 366

@2. La natura, i caratteri e la funzione del referendum costituzionale

Inquadrato l'ambito nel quale l'art. 138, Cost. colloca la possibilità di una consultazione referendaria, occorre adesso precisare quali siano di essa i connotati fondamentali. A tal fine, una prima traccia può essere fornita dalle definizioni in base alle quali il referendum è da ritenersi a) eventuale, b) facoltativo, c) integrativo (o non-perfettivo) e d) oppositivo.

a) Le ipotesi che si sono prospettate nel § precedente evidenziano come il referendum sia meramente eventuale, ben potendo riscontrarsi fattispecie in cui la legge costituzionale o di revisione costituzionale entri in vigore senza che alla consultazione popolare si sia potuto far luogo.

b) Concentrandosi sull'ipotesi in cui il referendum può intervenire, non può comunque cogliersi un automatismo tra l'approvazione con una maggioranza parlamentare inferiore ai due terzi e lo svolgimento della consultazione, poiché quest'ultima necessita - donde la sua facoltatività - di una richiesta in tal senso formulata da parte di uno dei tre soggetti a ciò legittimati, vale a dire i) un quinto dei membri di una camera, ii) cinquecentomila elettori, iii) cinque consigli regionali.

Come si vede, i legittimati a richiedere il referendum costituzionale coincidono soltanto parzialmente con quelli previsti dall'art. 75, c. 1, Cost., in tema di referendum abrogativo: ferme restando l'iniziativa di una frazione del corpo elettorale e quella di alcuni consigli regionali, si aggiunge, nell'art. 138, Cost., quella di una parte dei parlamentari. Questa addizione, che potrebbe essere letta come una semplice facilitazione allo svolgimento della consultazione, riveste, in realtà, un ruolo capitale nella configurazione della natura del referendum, contribuendo in modo determinante a qualificarlo alla stregua di uno strumento oppositivo (su questo aspetto, cfr., però, infra, sub d)).

c) Eventuale e facoltativo, il referendum costituzionale può essere altresì definito integrativo, in relazione alla fase del procedimento legislativo in cui va a collocarsi (la fase integrativa dell'efficacia, per l'appunto). Come noto, l'ultimo segmento che conduce all'efficacia della legge (ordinaria o costituzionale) nell'ordinamento si apre nel momento in cui la legge stessa può dirsi "perfetta", cioè compiutamente formata nel suo contenuto prescrittivo a seguito dell'ultima approvazione richiesta. Nel caso delle leggi ordinarie, il discrimen tra la fase c.d. "costitutiva" e quella integrativa dell'efficacia è dato dalla approvazione da parte di una camera dell'identico testo già approvato dall'altra. Per le leggi di cui all'art. 138, Cost., invece, è necessaria (ma anche sufficiente) una doppia approvazione da parte di ciascuna assemblea: nel momento in cui tale situazione si verifica, la legge è perfetta, restando soggetta soltanto alla serie di adempimenti necessari al fine di renderla efficace; tra questi è quindi da annoverarsi anche il referendum costituzionale.

Sulla base di questa ricostruzione, il referendum non può configurarsi come una quinta approvazione dell'atto, ma solo come una condizione sospensiva dell'efficacia dell'atto legislativo, cioè un sub-procedimento dal cui esito dipende la possibilità o meno di dare effetti, nell'ordinamento giuridico, al testo già validamente votato dalle Camere (la dottrina tendenzialmente maggioritaria - almeno negli ultimi anni - si è orientata in tal senso, nonostante l'art. 138, c. 2, Cost. faccia riferimento espresso a una "approvazione" della legge da parte del corpo elettorale). Ne deriva che, una volta indetta la consultazione popolare, possono verificarsi due situazioni: se il referendum vede la maggioranza dei voti validi favorevole alla legge, allora il procedimento legislativo riprende corso, sino a giungere alla pubblicazione della legge stessa; nel caso contrario, Page 367 invece, il procedimento si arresta, essendosi verificato un ostacolo insormontabile (rectius, non essendosi avverata la condizione sospensiva) sulla strada che conduce all'efficacia della legge.

Da quanto appena detto emerge, sia pur implicitamente, un'ulteriore differenziazione del referendum costituzionale rispetto al referendum abrogativo, consistente nell'assenza, per il primo, di un quorum partecipativo: perché la legge costituzionale o di revisione costituzionale possa validamente entrare in vigore non è, infatti, necessario che al referendum abbia preso parte la maggioranza degli aventi diritto, essendo sufficiente il voto anche di un solo elettore (senza il quale, ovviamente, non si avrebbe la prescritta prevalenza dei voti favorevoli). Si noti, incidentalmente, che questa caratteristica fornisce un significativo argomento a suffragio della tesi secondo cui il referendum non vale a integrare la fattispecie perfettiva della legge costituzionale, dovendosi presumere che, se così fosse stato, si sarebbe dovuta richiedere una partecipazione analoga a quella richiesta - nelle aule parlamentari o dei consigli regionali, ma anche in sede di referendum abrogativo - per deliberare una innovazione dell'ordinamento giuridico.

d) L'assenza di un quorum partecipativo, unitamente alla legittimazione alla richiesta di referendum da parte di un quinto dei membri di una camera, chiarisce anche la funzione principale attribuibile - almeno in linea teorica - alla consultazione prevista dall'art. 138, Cost., una consultazione cioè essenzialmente oppositiva. Non sono mancate, peraltro, ricostruzioni volte a configurare il referendum come uno strumento confermativo della deliberazione del Parlamento: una siffatta impostazione, però, non appare pienamente in linea con la previsione che il corpo elettorale intervenga solo se si sia attivata una procedura diretta a sospendere l'efficacia di un atto già deliberato, id est a contrastare ciò che si è deliberato. In quest'ottica, la natura confermativa si sarebbe dunque meglio coniugata con la configurazione di un obbligo allo svolgimento della consultazione (tanto è vero che di referendum confermativo la dottrina ha parlato proprio nei due casi in cui, durante gli anni...