Tecnologie e Governance: nuovi strumenti e nuove regole per le politiche partecipative a livello locale

• Autore: Alessandra Valastro
• Carica: Professore associato di Diritto pubblico presso la facoltà di Scienze politiche dell'Università di Perugia.
• Pagine: 477-494

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@1. Governance, Tecnologie E Partecipazione

Il dibattito che ha interessato nell'ultimo decennio la trasformazione delle modalità di esercizio del potere pubblico si è caratterizzato, sin dall'inizio, per il collegamento privilegiato con la tematica delle Information Communication Technologies. Fra i tanti aspetti che sono stati oggetto di analisi e approfondimento, sia in tema di government che di governance, costante è stata l'attenzione per il ruolo esercitato dalle tecnologie nel consentire l'implementazione di circuiti informativi e comunicativi più efficaci fra i soggetti pubblici e fra questi e la società civile: le ICT possono infatti offrire un importante contributo non soltanto in termini di innovazione organizzativa e di prestazioni amministrative (e- government), bensì anche sul piano dell'apertura e democratizzazione dei processi politici, favorendo l'ampliamento degli ambiti di partecipazione dei cittadini ad integrazione del modello classico di democrazia rappresentativa (e-governance).

Ma sebbene si tratti di aspetti dell'agire pubblico strettamente connessi, le politiche di riforma nei due ambiti hanno proceduto per lo più in modo separato, privilegiando gli obiettivi di efficienza tecnico-amministrativa, telematizzazione delle strutture e riorganizzazione dei servizi; mentre i progetti di e-governance (anche definiti, a seconda della prospettiva, di e-democracy) hanno scontato un ritardo culturale ben maggiore, incappando inizialmente in concezioni più marcatamente sondaggistiche e/o propagandistiche della politica, ove l'agire politico tende a servirsi delle tecnologie per inseguire le modalità della comunicazione commerciale piuttosto che quelle della dialettica politica in senso classico¹. Page 478

Così, anche su impulso dell'Unione europea, l'attenzione per la tematica dell'e-government ha assunto un peso via via crescente nell'ambito delle politiche di innovazione tecnologica: basti ricordare il mutamento di prospettiva dell'intervento legislativo, il quale, caratterizzato fra gli anni '70 e gli anni '90 dalla proclamazione dei diritti di accesso e trasparenza, ha assunto nel periodo successivo il segno delle politiche di organizzazione, semplificazione e informatizzazione, quali profili strumentali rispetto alla compiuta realizzazione di quei diritti².

Ma la crescente complessità sociale ed economica connessa ai fenomeni di globalizzazione, e la conseguente necessità di dare risposte nuove in molti settori (ambiente, occupazione, salute, ecc.), ha prodotto un mutamento di rotta nelle rivendicazioni concernenti la realizzazione dei diritti di cittadinanza, innescando nell'ultimo decennio un più profondo e generale ripensamento dei processi decisionali pubblici. Alla base delle trasformazioni attese vi è l'assunzione di nuovi paradigmi nella costruzione delle relazioni sottostanti l'agire pubblico: sia in senso verticale, con una maggiore attenzione per il livello locale di governo ed una maggiore interdipendenza fra i diversi livelli territoriali delle istituzioni pubbliche; sia in senso orizzontale, con una intensificazione delle relazioni fra attori pubblici e privati. E ciò tanto più in Italia, dove la riforma costituzionale del 2001 ha portato all'introduzione - da un lato - di un modello di federalismo di tipo cooperativo e - dall'altro - di un principio di sussidiarietà orizzontale nel quale le letture più attente ravvisano una nuova componente di sistema destinata a ricostituire il tessuto connettivo fra rappresentanza e poteri popolari³. Page 479

È in particolare dalla riflessione sulla governance orizzontale che proviene la principale sfida alla struttura e alla capacità dei governi tradizionali di soddisfare le nuove domande provenienti dalla società civile, in termini di qualità della politica e della normazione, trasparenza, accountability. La capacità dei soggetti pubblici di progettare e implementare politiche pubbliche efficaci e di realizzarne gli obiettivi viene sempre più spesso correlata alla creazione di una rete di rapporti con la società civile, affinché il decisore pubblico possa utilizzare le competenze ed esperienze di cui sono portatori i destinatari/cittadini e le loro forme organizzate. Nel nuovo scenario del policy making il concetto di deliberazione diviene espressione di un processo circolare, non più relegato alla fase finale della decisione in senso tecnico-giuridico bensì esteso all'intero processo di progettazione - elaborazione - implementazione delle decisioni (hearing e learning cooperativo fra istituzioni e società)⁴; e la "capacità istituzionale" diviene, di conseguenza, una attitudine niente affatto scontata bensì il prodotto collettivo di uno sforzo congiunto di attori pubblici e privati.

Anche sotto questo profilo l'introduzione di nuovi paradigmi tecnologici offre grandi opportunità, agevolando la comunicazione fra gli attori coinvolti nelle politiche pubbliche, l'organizzazione e la condivisione delle informazioni, l'elaborazione dei contenuti, la discussione e il raggiungimento di punti di vista comuni in ordine agli obiettivi da perseguire e agli strumenti da adottare.

La tematica della governance e delle trasformazioni in atto nella titolarità e nelle modalità di esercizio del potere pubblico si innesta così sulla tematica della partecipazione, di tradizione assai più risalente in Italia, ma segnata da un dibattito stanco e per vari aspetti superato. Anche sul concetto di partecipazione, da tempo arenato nelle nozioni classiche della democrazia diretta (fino alla sostanziale identificazione con lo strumento referendario), le trasformazioni istituzionali vanno imprimendo segni nuovi, proiettandolo in una dimensione che ne presuppone l'integrazione nelle dinamiche della democrazia rappresentativa, in termini di complementarietà anziché di opposizione.

Si è quindi assistito, a più di trenta anni di distanza da quella stagione politica che aveva fatto della partecipazione uno dei propri oggetti-simbolo di rivendicazione, al rifiorire di un dibattito che tenta di rinnovarne i fondamenti e i percorsi alla luce delle dinamiche della società attuale: ne sono derivati un inventario del tutto nuovo di strumenti partecipativi, sperimentati Page 480 soprattutto a livello locale (giurie civiche, bilancio partecipato, ecc.); un deciso ampliamento dei settori affidati alla politica partecipata (urbanistica, sanità, bilancio, ecc.); un rinnovato interesse scientifico, il quale vede impegnate discipline nuove (scienza della politica, diritto urbanistico, ecc.) accanto a quella - il diritto costituzionale - che per prima ne aveva esplorato i territori e che sembra oggi segnare il passo di fronte alle nuove problematiche⁵.

Le tecnologie vengono insomma a costituire il trait d'union fra due delle grandi tematiche che investono il dibattito istituzionale in Italia (e non solo), riflettendone le potenzialità e i progressi ma anche i limiti e i fallimenti. Non sembra infatti negabile che gli iniziali entusiasmi verso lo sviluppo delle ICT abbiano fatto intravedere scenari rivelatisi in seguito altamente illusori: espressioni assai abusate, come ad esempio "democrazia elettronica", hanno rivelato ben presto i propri tranelli, in quanto figlie di un velleitarismo ideologico non sorretto da fondamenta solide in termini di obiettivi e volontà politica.

Basti pensare alle reti civiche di prima generazione: salutate come espressioni di democrazia in rete, in quanto strumenti finalmente volti a consentire la comunicazione bi-direzionale fra il decisore e il cittadino, esse si sono rivelate in realtà meri "siti-vetrina", ossia veicoli di pubblicità istituzionale. Ma anche le successive forme di consultazione on line si sono rivelate forme del tutto inadeguate di democrazia partecipativa, sia perché la loro attivazione è lasciata alla totale discrezionalità del decisore, sia perché l'accesso alla stessa è solo apparentemente inclusivo, rischiando in realtà di escludere (e dunque sottorappresentare) intere categorie di persone a basso livello di alfabetizzazione (anche informatica)⁶. Non solo, ma il rischio più insidioso, ormai ampiamente segnalato (e confermato dai fatti) è quello di un utilizzo ambiguo delle tecnologie informatiche per realizzare forme fragili di partecipazione, ove la finalità di implementare le dinamiche della democrazia rappresentativa in funzione della qualità della decisione finisce per sbiadire in favore di modalità sondaggistiche e referendarie, particolarmente esposte a tecniche di manipola- Page 481 zione del consenso⁷: ciò che conferma, ove ve ne fosse bisogno, che la rete è di per sé neutrale e che non bastano i caratteri tecnici della interattività e della bi-direzionalità per renderne per ciò stesso democratico l'utilizzo.

In questo senso, la fase attuale sembra contrassegnata da una maggiore cautela, e dalla ricerca di metodologie e tecniche che consentano di affrancare la partecipazione dall'orizzonte ristretto dei manifesti politici e delle promesse elettorali per riportarla sul piano dell'esercizio effettivo dei diritti di cittadinanza.

La torsione di prospettiva che la riflessione sull'e-governance impone di adottare è netta: l'ammodernamento tecnologico deve essere ricondotto dal piano degli obiettivi, cui era assurto nell'ambito delle politiche di e-government, a quello dei mezzi necessari per il raggiungimento di altri fini, da assumere ad obiettivi principali di natura politica, ossia il miglioramento delle politiche pubbliche e della qualità democratica delle relazioni fra governanti e governati⁸.

È così che la partecipazione, da strumento necessario per assicurare la qualità e l'efficacia della decisione pubblica, aspira a divenire essa stessa oggetto di politiche pubbliche strutturate e di lungo termine⁹. In questo senso possono leggersi i progetti presenti a livello sia nazionale che europeo in tema di e-participation¹⁰; nonché gli interventi normativi di carattere orga- Page 482 nico, come quello...