Gli aspetti tributari della nuova legge sulle locazioni abitative

• Autore: Giorgio Spaziani Testa
• Pagine: 9-15

Relazione tenuta al Convegno della Confedilizia del 16 gennaio 1999.

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La legge di riforma delle locazioni ad uso abitativo (L. 9 dicembre 1998, n. 431) contiene diverse disposizioni di carattere fiscale. Gli articoli che in misura più o meno rilevante incidono sulla normativa tributaria sono i seguenti:

- l'art. 2, comma 4, che attribuisce ai comuni la facoltà di variare la misura delle aliquote Ici in presenza di determinati presupposti;

- l'art. 4, comma 2, che conferisce al decreto del Ministro dei lavori pubblici, da emanarsi di concerto con quello delle finanze, il compito, fra l'altro, di stabilire le modalità di applicazione delle agevolazioni fiscali per i proprietari;

- l'art. 7, che condiziona la messa in esecuzione del provvedimento di rilascio dell'immobile alla dimostrazione, da parte del proprietario, di avere assolto a specifici adempimenti fiscali;

- l'art. 8, che disciplina le agevolazioni fiscali per i proprietari in relazione ai contratti del cosiddetto canale «concordato» e che stabilisce le condizioni di intassabilità del reddito rappresentato da canoni di locazione non percepiti;

- l'art. 9, che detta disposizioni per i fondi per la previdenza complementare;

- l'art. 10, che prevede le agevolazioni fiscali in favore dei conduttori;

- l'art. 11, che regola i contributi agli inquilini;

- l'art. 13, comma 6, contenente le precisazioni sulla inefficacia dei riferimento alla registrazione del contratto per tutti i casi in cui la registrazione non è obbligatoria.

Esaminiamo le norme sopra richiamate, seguendo l'ordine numerico degli articoli, con l'eccezione dell'art. 4, da valutare unitamente alle disposizioni dell'art. 8.

Art. 2. Modalità di stipula e di rinnovo dei contratti di locazione.

La norma in cui si inquadrano le disposizioni fiscali è quella che sancisce la possibilità, per le parti, di stipulare il contratto di locazione seguendo il «primo canale», quello dei contratti cosiddetti «liberi», ovvero nell'ambito del «secondo canale», relativo ai contratti concordati.

La facoltà di ridurre l'Ici. - Al fine di «favorire la realizzazione degli accordi» fra proprietari ed inquilini, e quindi la sottoscrizione del maggior numero possibile di contratti di locazione concordati, la legge (art. 2, comma 4, primo e secondo periodo) conferisce ai comuni la facoltà di deliberare, nel rispetto dell'equilibrio di bilancio, aliquote dell'imposta comunale sugli immobili più favorevoli nei confronti dei contribuenti-proprietari che scelgano di stipulare il contratto di locazione nel rispetto delle condizioni definite da tali accordi locali.

A tal fine - precisa la norma - le amministrazioni potranno «derogare al limite minimo stabilito, ai fini della determinazione delle aliquote, dalla normativa vigente al momento in cui le delibere stesse sono assunte».

La facoltà concessa ai comuni verrà all'evidenza in gran parte esercitata prima della definizione degli accordi locali. Ci si chiede se essa possa essere esercitata anche in caso di mancata definizione di tali accordi. Sul punto, deve precisarsi che lo spirito della legge è proprio quello di stimolare la realizzazione degli accordi. Ne consegue che una delibera di tal genere potrà essere emessa in qualsiasi momento dalle amministrazioni comunali, anche in assenza di accordo e anche, a maggior ragione, qualora sia stato già emanato il decreto ministeriale - surrogatorio dell'accordo locale mancante - previsto dal comma 3 dell'art. 4.

È invece l'utilizzabilità da parte dei proprietari dell'aliquota agevolata che può essere messa in dubbio nell'ipotesi in cui le condizioni dei contratti di cui al comma 3 dell'art. 2 siano fissate dal decreto ministeriale sostitutivo. Al proposito si deve ritenere, nonostante il testo della legge faccia esplicito riferimento alle «condizioni definite dagli accordi», che lo spirito della legge sia quello di consentire l'applicazione del beneficio, analogamente a quanto disposto dall'art. 8 per le agevolazioni in materia di Irpef e di imposta di registro, anche per i contratti stipulati sulla base del decreto.

Quanto all'estensione geografica della possibile agevolazione, vi è da sottolineare che - a differenza di quanto si vedrà più avanti analizzando le condizioni per l'innalzamento dell'aliquota massima - il potere di ridurre il carico dell'Ici è attribuito a tutti i comuni, e non ai soli comuni cosiddetti ad alta tensione abitativa.

Esso, in sintesi, può essere esercitato in presenza dei seguenti presupposti:

a) deve essere rispettato l'equilibrio di bilancio dell'amministrazione comunale;

b) gli immobili locati devono essere adibiti ad abitazione principale del conduttore;

c) i contratti di locazione devono essere stipulati alle condizioni stabilite dagli accordi locali tra organizzazioni della proprietà edilizia e degli inquilini (c.d. «secondo canale» - art. 2, comma 3).

La legge istitutiva dell'Ici stabilisce, come noto, che il comune può deliberare l'aliquota in misura non inferiore al 4 per mille, né superiore al 7 per mille (art. 6, comma 2, D.L.vo 30 dicembre 1992, n. 504). La disposizione dell'art. 8 consente dunque, in deroga a tale norma, di deliberare misure di aliquota anche inferiori al 4 per mille nei casi sopra richiamati.

È opportuno anzitutto riferirsi al contesto nel quale si inquadra la norma di cui all'art. 2. Le attribuzioni dei comuni in materia tributaria sono state notevolmente ampliate con l'emanazione del D.L.vo 15 dicembre 1997, n. 446, che ha disciplinato i più estesi confini all'interno dei quali può svilupparsi la potestà regolamentare degli enti locali relativamente alle proprie entrate (art. 52), prevedendo inoltre specifici criteri direttivi in materia di Ici (art. 59). La prima norma, in particolare, conferisce a comuni e province una potestà regolamentare generale che trova dei limiti esclusivamente in tre elementi. A tali enti è infatti impedito di intervenire solo su: 1) fattispecie imponibili; 2) soggetti passivi; 3) aliquota massima dei tributi.

Come può notarsi, dunque, i comuni non possono superare il tetto dell'aliquota massima fissata per legge (nel caso dell'Ici, il 7 per mille), ma nulla vieta che essi invece utilizzino le nuove facoltà per agevolare i contribuenti. Con decorrenza 1999 (i nuovi regolamenti potevano essere emanati a decorrere dal 1998) è pertanto consentito deliberare l'aliquota Ici in misura inferiore al 4 per mille per qualsiasi fattispecie, e anche come aliquota ordinaria, facoltà ora speci-Page 10ficamente regolamentata dalla legge sulle locazioni abitative.

Un problema concreto da affrontare è quello dell'efficacia temporale della delibera agevolativa. Il citato art. 6 del D.L.vo n. 504/1992 impone ai comuni di stabilire l'aliquota entro il 31 ottobre di ogni anno (per il 1999 il termine è stato posticipato al 31 marzo 1999 dal D.L. 26 gennaio 1999, n. 8) «con effetto per l'anno successivo». A prima vista, dunque, sembrerebbe preclusa la possibilità di fissare la misura dell'imposta, con riferimento ad una determinata fattispecie, per periodi di imposta ulteriori rispetto a quello dell'anno successivo (salvo proroghe della scadenza) a quello di approvazione della delibera. Sennonché la lettera della norma («per i proprietari che concedono in locazione a titolo di abitazione principale immobili alle condizioni stabilite dagli accordi»), che sembra riferire alla condizione contrattuale complessiva del locatore l'applicazione del beneficio, oltre che considerazioni legate alla ratio della disposizioni permettono di ritenere che al comune sia consentito riferire all'intera durata del contratto l'applicazione dell'agevolazione Ici, stabilendo, ad esempio, che per i proprietari che concedono in locazione a titolo di abitazione principale immobili alle condizioni stabilite dagli accordi localmente vigenti l'aliquota dell'Ici è stabilita, per l'intera durata del contratto, nella misura del 3 per mille.

La soluzione più idonea a garantire la certezza di una disposizione di tal genere può essere individuata nell'utilizzo distinto del doppio strumento che i comuni, nell'ambito della loro sempre più marcata autonomia, hanno attualmente a disposizione. Facendo riferimento alle citate nuove norme sulla potestà regolamentare in materia di entrate, sarebbe opportuno che fosse un regolamento emanato ai sensi dell'art. 52 del D.L.vo n. 446/1997 a stabilire il principio dell'indissolubilità del rapporto fra aliquota agevolata e durata del contratto, mentre nella deliberazione - annuale - della misura dell'Ici, ex art. 6 D.L.vo n. 504/1992, sarebbe sufficiente disporre l'ammontare dell'aliquota agevolata.

Pervenendo ad opposte conclusioni - ritenendo, cioè, che la misura ridotta dell'Ici non possa spiegare effetti che per l'anno successivo a quello di approvazione della delibera - rischierebbe di risultare inattuato l'intento stesso della disposizione, esplicitamente finalizzata a «favorire la realizzazione degli accordi», posto che il proprietario, al momento della stipula del contratto di locazione, potrebbe fare affidamento - nei suoi calcoli di convenienza - su un solo anno di applicazione dell'Ici in misura ridotta, contro gli almeno 5 anni di vantaggi garantiti da un delibera che si riferisca al contratto in tutta la sua applicazione.

Altro aspetto di indubbio interesse concerne la rilevanza del momento di stipulazione o di decorrenza del contratto. La possibile aliquota agevolata deve essere applicata con riferimento all'intero anno d'imposta anche se il contratto è stato stipulato in corso d'anno? Sul tema, analogamente a quanto sostenuto in merito alla possibile estensione ultrannuale dell'agevolazione, le richimate finalità incentivanti della norma non possono che far propendere per la soluzione più favorevole al contribuente, nel senso di considerare applicabile per l'intero anno l'aliquota fissata per i contratti del «secondo canale» a prescindere dalla data di stipulazione e di decorrenza. Anche in questo caso, però, sarebbe...