Gli aiuti pubblici nella c.d. 'Costituzione economica

• Autore: Luchena, Giovanni
• Pagine: 131-188

CAPITOLO TERZO

Gli aiuti pubblici nella c.d.

“Costituzione economica”

1. Integrazione europea e intervento statale nell’economia.

Gli «assetti socioeconomici ovunque consolidati sono messi in

questione dagli sviluppi sempre più rapidi della globalizzazione» e

dalle scelte politico-istituzionali consequenziali a tale processo1.

L’instaurazione di un mercato aperto e concorrenziale su base glo-

bale influenza lo Stato nazionale, in maniera negativa, per quanto

riguarda sia la predisposizione di alcune azioni di politica economi-

ca, sia, quale diretta conseguenza, il sistema del welfare e l’effetti-

vità della tutela dei diritti sociali contemplati nelle Costituzioni dei

Paesi europei – tra le quali, evidentemente, quella italiana2. La

sovranità economica statale, dunque, sembra essere messa in di-

scussione dal fenomeno delle interdipendenze economiche extra-

SOMMARIO: 1. Integrazione europea e intervento statale nell’economia. - 2. Pro-

fili delle misure d’incentivazione nel settore industriale. - 3. L’agricoltura

tra Stato e mercato. - 4. Il favor costituzionale nei confronti del settore

cooperativo. - 5. La parabola dello Stato interventista. - 6. Dinamiche del

mercato e garanzia dei diritti sociali. - 7. La «terza via» dell’economia

sociale di mercato.

1 Così S. PRISCO, Note introduttive, in ID. (a cura di), op. cit., 3.

2 M. CARTABIA, Principi inviolabili e integrazione europea, Milano, 1995, 17,

50; A. SPADARO, Gli effetti costituzionali della c.d. “globalizzazione”. Storia di una

metamorfosi: dalla sovranità dei popoli alla sovranità dell’opinione pubblica (e

della finanza) internazionali, in Pol. Dir., 1998, 450; G. FERRARA, Lo “Stato plu-

riclasse”: un protagonista del “secolo breve”, in S. CASSESE, G. GUARINO (a cura

di), op. cit., 95.

132 Gli aiuti pubblici nella c.d. “Costituzione economica”

territoriali o sopranazionali che non sono (o non possono più es-

sere) governate (esclusivamente) dallo Stato, né, invero, dalla stessa

Unione europea, ma che risultano, prevalentemente, condizionate

dal mercato concorrenziale, da taluno considerato come «istituzio-

ne policentrica partecipe della sovranità stessa»3.

Lo Stato si è avvalso (e, talora, si avvale), di numerosi “stru-

menti” per perseguire i suoi obiettivi di politica economica (in

funzione redistributiva4, cioè di giustizia sociale5) e, fra questi,

anche di quello delle agevolazioni fiscali e delle incentivazioni eco-

nomico-finanziarie alle imprese6, ma, nell’attuale scenario determi-

nato dalla realizzazione di uno spazio comune volto ad instaurare

un governo europeo dell’economia, esso ha ceduto ad altri e diversi

soggetti una parte dei compiti relativi al controllo e/o alla regola-

zione dell’oeconomicus e alla disciplina degli aiuti pubblici. Infatti,

l’approccio multilaterale ai rapporti economico-giuridici, che ha

sostituito il criterio della bilateralità nelle relazioni internazionali

per finalità economiche, ha prodotto «la creazione di vere e pro-

prie istituzioni per la gestione dei trattati», cioè di organizzazioni

terze ritenute «superiori rispetto agli Stati aderenti»7. L’Unione

europea, considerate le finalità che persegue8, procede lungo que-

sta linea di tendenza, contribuendo, forse suo malgrado, a rafforza-

3 Così G. GUARINO, La sovranità e le sue mutazioni, in AA.VV., Studi in

onore di Leopoldo Elia, I, cit., 714; adde, M. BUQUICCHIO, Riflessioni di diritto

pubblico in tema di rapporti tra mercato, politica, solidarietà, in Economia e

Commercio–Alecub, 2004, 22.

4 È proprio questa funzione ad aver subìto, probabilmente, il ridimensio-

namento più consistente: sul punto, v. le riflessioni svolte da M. DOGLIANI, Deve

la politica democratica avere una sua risorsa di potere separata?, in S. CASSESE, G.

GUARINO (a cura di), op. cit., 62.

5 Cfr. C. ROSSANO, L’eguaglianza giuridica nell’ordinamento costituzionale,

Napoli, 1966, 126 ss.

6 Si pensi all’intervento nel Mezzogiorno e, in particolare, alle politiche

industriali finanziate dagli ausili pubblici in conto capitale: cfr. P. TESAURO,

Costituzione, economia e impresa, in AA.VV., Studi in onore di Giuseppe Gua-

rino, III, cit., 799.

7 Ibidem.

8 G. GUARINO, op. ult. cit., 707.

Capitolo Terzo 133

re il processo della marginalizzazione dello Stato nel “governo

dell’economia”9 e della conseguente riduzione della sua funzione

tipica di tutela dei diritti economici e sociali. Le funzioni statali

relative alla predisposizione dei finanziamenti pubblici in favore

delle imprese, infatti, «subiscono limitazioni»10 assai stringenti da

parte della normativa comunitaria di riferimento, evidenziandosi,

tra l’altro, la tendenza all’abbandono, da parte dello Stato, del suo

ruolo deterministico e funzionalizzato all’attuazione del nucleo

fondativo della c.d. “Costituzione economica”11. Quest’ultima, e, in

9 Tanto che ci si è spinti a teorizzare la fine del dominio statale sull’econo-

mia, «che si è ora rovesciato divenendo dominio dell’economia sullo Stato»: così

S. CASSESE, I rapporti tra Stato ed economia all’inizio del XXI secolo, in C. FRAN-

CHINI, L. PAGANETTO (a cura di), Stato ed economia all’inizio del XXI secolo,

Bologna, 2002, 12; su tali profili, S. LABRIOLA, I fini dello Stato e l’umanità

plurale, in ID. (a cura di), Ripensare lo Stato, cit., 97 ss.

10 Così S. BATTINI, L’influenza dell’integrazione europea, in S. CASSESE, C.

FRANCHINI (a cura di), L’amministrazione pubblica italiana. Un profilo, Bologna,

1994, 172.

11 L’espressione “Costituzione economica” può essere indicativa di diffe-

renti orientamenti. Essa è stata considerata, infatti, come «una formula riassun-

tiva per indicare sinteticamente ed allusivamente l’insieme delle norme costitu-

zionali in materia economica» o come il «complesso normativo in qualche mi-

sura autonomo rispetto all’insieme della Costituzione»; tuttavia, risulta partico-

larmente complicato isolare la sfera dell’economico da quella sociale e ancora

più difficile ritenere che esistano, nella Costituzione, autonome disposizioni in

materia economica: cfr. M. LUCIANI, Economia (nel diritto costituzionale), cit.,

374-375; su tali questioni si sofferma, in particolare, F. COCOZZA, Diritto pubbli-

co applicato all’economia, Torino, 2003, 153 ss. Sulla c.d. “costituzione econo-

mica” si segnalano, tra gli altri, i contributi di P. DE CARLI, Costituzione e

attività economiche, Padova, 1978, 1-7; P. CAVALERI, Iniziativa economica privata

e costituzione “vivente”, Padova, 1978, 7; F. SAJA, Costituzione economica, in

AA.VV., La Costituzione economica a quarant’anni dall’approvazione della Carta

fondamentale, Milano, 1980, 5 ss.; G. OPPO, L’iniziativa economica, ivi, 35 ss.;

G. PALMA, Una coordinata della Costituzione tutta da riscoprire: il pubblico da

soggettivamente pubblico a oggettivamente pubblico, ivi, 361 ss.; B. CAVALLO, G.

DI PLINIO, Manuale di diritto pubblico dell’economia, Milano, 1982, 59 ss.; A.

PIZZORUSSO, Su alcuni problemi in materia di fonti del diritto pubblico dell’econo-

mia, in AA.VV., Scritti in ricordo di Donatello Serrani, Milano, 1984, 709; L.

MENGONI, Diritto e valori, Bologna, 1985, 147 ss.; G. PAGANETTO, Poteri del

Parlamento e governo dell’economia, Napoli, 1987, 27 ss.; S. BERETTA, La “Co-