Dal rapporto Giannini alla proposta di manuale unificato per la redazione di testi normativi, adottata dalla Conferenza dei Presidenti dei Consigli regionali

• Autore: Giuseppe Ugo Rescigno
• Carica: Università la Sapienza, Roma.
• Pagine: 13-31

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@Parte prima. La stoma esterna

1. Espongo anzitutto la storia esterna, per così dire, della vicenda che intendo analizzare.

   Questa storia comincia (vedremo alla fine di questa prima parte perché comincia con questo atto), con il rapporto del ministro per la funzione pubblica Massimo Severo Giannini sullo stato della pubblica amimnistrazione, presentato al Parlamento il 16 novembre 1978¹. In questo rapporto - nel n, 2.7, intitolato «l'attuabilità amministrativa delle leggi» - si trova scritto: «Collegato alle tecniche di amministrazione è il problema della analisi di attuabilità amministrativa delle leggi che da noi ha particolare rilievo per l'abbondanza delle grida in forma di legge del Parlamento o delle Regioni. Il problema ha, altrove, soluzione o nella vigenza di una norma non scritta che impone la verificazione preventiva di attuabilità di ogni progetto di legge, o nell'esistenza di un ufficio del Governo che procede alla verificazione.

   La seconda soluzione è da noi la più praticabile, ma non è agevole l'attuazione' per la mancanza di un organo attrezzato professionalmente alla funzione. Per cui, trovando persone già professionalmente preparate o formandole, la prospettiva è quella di costituire un ufficio specializzato presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, o presso un organo già esistente. Si attende in proposito il parere di un gruppo di lavoro».

2. La commissione proposta nel rapporto Giannini fu realmente costituita (commissione Barettoni Arleri dal nome del suo presidente), e il ri-Page 14sultato dei suoi lavori, che in generale ha ottenuto molte lodi, fu a suo tempo comunicato al Parlamento ed ampiamente divulgato².

   È notevole il fatto che quasi tutte le innovazioni, anche legislative, quasi tutti i programmi di lavoro, quasi tette le ipotesi e le proposte relative alla progettazione legislativa trovano nella relazione Barettoni Arleri il loro punto di partenza, sia perché in essa si trova almeno sollevato il problema, sia perché spesso si trovano indicazioni preziose sul modo migliore di risolverlo. Ancora più notevole il rilievo che in essa si trovano spunti e suggerimenti ancora attuali e non ancora raccolti, a dimostrazione che si tratta di un documento attivo, e non solo storico. Queste due osservazioni mi paiono sufficienti a dimostrare il valore di quel rapporto, divenuto giustamente famoso in questo campo, per quanto riguarda l'Italia.

   Non è questa la sede per analizzarlo, compiutamente. Mi limito da un lato a ricordare alcune caratteristiche principali di quella relazione, e dall'altro a segnalare quelle che, a dodici anni di distanza, si rivelano lacune a arretratezze oggi non più giustificabili.

   Per quanto riguarda le caratteristiche principali; nella relazione Barettoni vi è la piena consapevolezza che la costruzione di un progetto di atto normativo coinvolge aspetti molteplici della realtà, sia normativa che di fatto, e che tali aspetti esigono metodi, specializzazioni, procedure e strumenti diversificati, ciascuno adeguato al tema di indagine; nello stesso tempo però vi era l'ipotesi e, almeno riguardando le cose retrospettivamente, l'illusione che questo insieme di metodi, procedure e strumenti potessero stare insieme, costituendo il bagaglio professionale di una struttura unitaria: vedremo tra breve come la realtà si è incaricata di smentire questa ipotesi, ed ha seguito strade diverse.

   La ipotizzata struttura unitaria, chiamata nella relazione «Ufficio di fattibilità delle leggi», veniva collocata presso le Camere, ma solo per rispettare una precisa richiesta contenuta in un ordine del giorno del Senato³: la commissione viceversa riteneva, d'accordo con Giannini (vedi il passo riportato all'inizio), che essa dovesse essere collocata presso la Presidenza del Consiglio, sia perché la maggior parte delle iniziative legislative, e quelle più rilevanti per la spesa pubblica, proviene e deve provenire, dal Governo, sia perché l'analisi di fattibilità richiede l'acquisizione di informazioni presso la pubblica amministrazione, e solo un ufficio che ha alle sue spallePage 15 l'autorità del Presidente dei Consiglio può sperare di entrare a fondo nelle conoscenze possedute, e spesso nascoste, dagli apparati amniinistrativi, statali e non. (Notare che con la posizione di questo ineludibile problema la commissione Barettoni comincia a discutere di un tema che rientra nella più ampia materia della analisi del procedimento di normazione, su cui tornerò).

   Nella relazione, o meglio, in uno dei documenti preparatori che vengono allegati, si trova, per quanto ne so, il primo -esempio di griglia per l'analisi della fattibilità di una legge, o checklist, per usare il termine inglese, mutuato però soprattutto dai tedeschi⁴. L'idea appena embrionale, avrà un certo successo sul piano dottrinario, ma quasi nessuna applicazione⁵ sul piano pratico. Poiché rappresenta e rappresenterà sempre più uno dei punti cruciali, se la materia avrà continuità e sviluppo, conviene chiarire brevemente di cosa si tratta. L'idea di partenza-è semplice, e riprende, rispetto alla redazione dì un testo, una pratica ben conosciuta dai costruttori di apparecchiature complesse: se, in base alla analisi, abbiamo elencato un numero più o meno grande di manchevolezze o disfunzioni a cui possono andare incontro gli atti normativi, sia per come sono scritti, sia per ciò che pretendono, sia per le reazioni che essi provocano, è pensabile anzitutto di poter scrivere in modo ordinato tali manchevolezze e suggerire per ciascuna di esse il o i rimedi opportuni; in secondo luogo è pensabile di sottoporre ogni progetto ad una analisi preventiva sulla base di tale griglia o lista di-controllo, così come un tecnico, libro alla ulano, verifica le parti di un aeroplano, attenendosi scrupolosamente alle operazioni prescritte nel libra, nella sequenza e nei tempi in esso previsti⁶.

   È interessante notare che nei primi anni ottanta la stessa idea è venuta ad alcuni studiosi tedeschi, e addirittura è stata ufficialmente adottata in Germania, sia a livello federale che di alcuni Lander⁷. in Italia vi è un certoPage 16 numero di griglie proposte da esperti: in pratica nessuna viene applicata (tranne, per -quanto ne so, in una Regione, e per una minima parte)⁸, per la semplice, ma dirimente ragione, che le griglie proposte si sono rivelate impraticabili in termini di tempo e di conoscenze: il redattore che volesse seguirle non avrebbe sufficienti conoscenze, e comunque dovrebbe impegnare un tempo non sopportabile dai politici.

   Dicendo di alcune caratteristiche della relazione Barettoni, ho già elencato anche alcuni suoi difetti: 1) la pretesa, rivelatasi iilusoria, di tenere insieme aspetti troppo divergenti giustificata solo dal fatto di riguardare, sul piano concettuale, il medesimo oggetto, e cioè la progettazione legislativa: dirò tra breve dei quattro campi in cui, come minimo, si divide questa materia; 2) l'apertura di un tema, quello delle procedure più adeguate per la progettazione legislativa, rimasto però nell'ombra, appena abbozzato; 3) una eccessiva semplificazione dei problemi e un conseguente eccessivo -ottimismo sulla praticabilità di certe soluzioni. A questi aspetti si può aggiungere: 4) una scarsissima conoscenza delle esperienze di altri paesi, soprattutto di quella inglese e tedesca (che pure data dagli inizi del 1970): per ricordare il caso più clamoroso, nella relazione non si cita il rapporto Renton, che pure è del 1975; 5) nessuna consapevolezza, e quindi assenza del tema, del possibile e fruttuoso, rapporto tra progettazione legislativa e informatica.

3. Però, per quante critiche e difetti possiamo oggi rilevare, è innegabile che pochi documenti in Italia hanno prodotto tanto.

   Nel 1983, organizzato dalla Regione Toscana, si svolse un lungo lavoro di studio da parte dei funzionali, coordinati da esperti, il quale culminò in un seminario di tre giorni in cui vennero esposti i risultati di esso. Il prodotto più importante e duraturo è costituito dalla successiva elaborazione, nel 1984, basata sulle conoscenze acquisite col seminario, del primo manuale per la redazione dei testi legislativi che sia stato compilato e adottato ufficialmente in Italia (ma, a quanto mi risulta, è il primo anche sul piano ufficioso, almeno come documento scritto): «Suggerimenti per la redazione dei testi normativi»⁹.

   I redattori di quel testo coraggiosamente prendono atto che l'unica parte sufficientemente elaborata, come si era constatato nel seminario Toscana, èPage 17 quella che riguarda la tecnica di redazione di un testo normativo: quella cioè che non si preoccupa del contenuto dell'atto in riferimento alla realtà di fatto ed ai risultati e obbiettivi perseguiti, ma quella che si occupa della corretta scrittura e articolazione di un testo normativo, una volta decisi i contenuti.

   Si ha qui la prima e clamorosa dimostrazione che i temi posti dalia relazione Barettoni non possono stare insieme, almeno per il momento: i tempi di maturazione, ma verosimilmente la loro stessa natura, sono troppo differenti. Sta di fatto comunque che un aspetto, quello più tradizionale e che si basava se non altro su una lunga e consolidata tradizione, può cominciare un suo sviluppo autonomo, rapido e travolgente. Il testo toscano viene quasi subito o copiato alla lettera da altre regioni, o leggermente modificato da altre ancora, oppure costituisce lo stimolo determinante affinchè altre regioni deliberino un proprio testo autonomo e distinto¹⁰.

4. A livello statale vi sono almeno due avvenimenti che vanno segnalati: a) nel 1934 viene promulgata una importante legge¹¹ che riorganizza totalmente la vecchia normativa sulla pubblicazione degli atti normativi, e nel 1985 viene emanato un testo unico¹² sulla materia: in questi atti vengono accolti alcuni suggerimenti già contenuti nella relazione Barettoni; legati ad essi sono alcune circolari della Presidenza del Consiglio, in particolare quella sulle note da apporre in calce agli atti...