Legislazione e prassi in materia di archiviazione e gestione documentale. Francia, Italia e Gran Bretagna: un''analisi comparativa Riferimenti particolari alla gestione della documentazione contabile ed alle novità introdotte dalle nuove tecnologie

AutoreAndrea Scaglione
CaricaConsip S.p.A., Direzione Sviluppo Sistemi Informativi Tesoro, Area Sviluppo Sistemi Gestione Docuementale.
Pagine83-120

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@Premessa

Questo articolo è il risultato di una ricerca sulla normativa e la prassi che definiscono le modalità di elaborazione, trasmissione, registrazione, ricezione e conservazione dei documenti di natura amministrativa, elaborati nell'ambito delle più comuni procedure pubbliche o nell'ambito delle transazioni fra Stato e privati. La ricerca, che si è svolta fra gennaio e aprile del 2002, ha fotografato la situazione delle procedure pubbliche di gestione documentale in Francia, Italia e Regno Unito.

Si è cercato di analizzare anche la situazione della Germania, ma l'as-Page 84 setto federale del Paese non permette di focalizzare una visione d'insieme. In Germania ogni Land amministra le procedure secondo proprie regole particolari. Ne consegue che le modalità di gestione documentale sono tante quanti sono i Länder e limitare l'analisi alle sole procedure elaborate dalle istituzioni federali non avrebbe permesso una corretta comparazione con gli altri Paesi presi in esame.

L'esposizione compie un percorso storico, partendo dall'istituzione degli Archivi nazionali, primo intervento di regolamentazione in materia di documentazione pubblica, affrontando l'evoluzione del documento dal punto di vista normativo e amministrativo, per finire con il descrivere l'applicazione delle più evolute tecnologie di gestione documentale. In particolare, si è posta attenzione all'analisi dei documenti contabili e commerciali, che definiscono l'acquisizione di beni o servizi da parte dello Stato, e all'analisi della documentazione fiscale. Si è dedicata particolare cura a queste due tipologie di procedimento in quanto, proprio in questi ambiti, si stanno sperimentando le più evolute tecnologie, utili all'elaborazione ed alla gestione informatizzata dei documenti.

La ricerca si compone di tre capitoli principali, dedicati, in rigoroso ordine alfabetico, ai tre paesi presi in esame. Ogni capitolo si apre con l'elenco delle norme che istituiscono e regolamentano le procedure di gestione documentale in ciascun Paese.

Anticipiamo brevemente quanto è emerso dalle analisi e dalle comparazioni effettuate nel corso della ricerca.

La Francia vanta una delle burocrazie più efficienti del mondo e questo dato non è smentito nel momento in cui si affronta il tema specifico di quest'analisi. Le procedure amministrative e le modalità di gestione documentale sono ben definite e scrupolosamente rispettate dai funzionari pubblici. Diversamente, per quanto riguarda l'utilizzo dei più avanzati strumenti informatici per la gestione documentale, il Paese si pone in una posizione leggermente più arretrata rispetto a Italia e Regno Unito. In particolare, è più recente l'approvazione della normativa che regolamenta l'utilizzo degli strumenti elettronici di gestione documentale mentre l'istituzione dell'ATICA, l'autorità per il coordinamento dei progetti informatici nella Pubblica Amministrazione, appare persino in controtendenza rispetto all'esperienza del Governo britannico, che ha preferito far rientrare la promozione dell'informatica pubblica nell'alveo Page 85 ministeriale, lasciandosi alle spalle l'esperienza della CCTA ( Central Computer and Telecommunications Agency ).

Le potenzialità dell'Amministrazione francese sono comunque molto ampie e le forze messe in campo dal Governo sono tali da far presagire un veloce recupero delle posizioni.

L'Italia, al contrario della Francia, non può vantare un apparato burocratico efficiente e, proprio per superare le difficoltà che ne derivano, il Paese sta cercando di riorganizzare i processi amministrativi alla luce delle nuove potenzialità offerte dalla tecnologia informatica. Il risultato è che l'Italia, prima e con maggiore convinzione rispetto ad altri Paesi, ha saputo sfruttare le opportunità offerte dall'automazione dei processi amministrativi. Al momento sono in corso di sviluppo tutta una serie di progetti che fanno dell'Italia uno dei Paesi europei più avanzati nella smaterializzazione delle procedure amministrative. In particolare, per quanto riguarda la gestione della documentazione fiscale, il sistema di formazione del Bilancio ed il sistema dei pagamenti della Tesoreria pubblica, l'Italia, in ambito europeo, è uno dei Paesi che dispone di sistemi fra i più evoluti e diffusi sul territorio.

L'Amministrazione inglese non può vantare l'efficienza di quella francese ma, in termini di economicità ed efficacia della sua azione, ha un'ottima tradizione. Il Governo del Regno Unito è stato uno fra i primi in Europa a considerare la smaterializzazione della documentazione amministrativa come un obiettivo prioritario, avviando una serie di progetti che hanno fatto scuola nel campo dell' Electronic Document Management . Più concretamente, il Governo si è posto l'obiettivo di arrivare, entro il 2007, a gestire con strumenti informatizzati almeno un quarto delle transazioni che avvengono fra le Amministrazioni ed i privati. Per quanto riguarda le Amministrazioni centrali, l'obiettivo è di arrivare, sempre entro il 2007, a gestire con sistemi informatizzati tutte le attività di elaborazione ed archiviazione dei documenti trattati.

@1. Francia

In Francia la gestione e la conservazione dei documenti di interesse pubblico sono regolate secondo i seguenti provvedimenti legislativi:Page 86

L. 1

79 - 18;

D 2. 79 - 1037;

D. 79 - 1038; 2000 - 230; 2001 - 272

@@1.1. Gli Archivi di Francia

La Direzione degli Archivi di Francia - sito Internet anche in versione inglese - http://www.archivesdefrance.culture.gouv.fr/ - è un ufficio del Ministero della Cultura e della Comunicazione.

Gli Archivi nazionali - sito Internet anche in versione inglese - http://www.archivesnationales.culture.gouv.fr/an/en/Index.html - sono una organizzazione autonoma posta sotto l'autorità della Direzione degli Archivi di Francia.

Gli Archivi di Francia comprendono 5 strutture: - il Centro storico degli Archivi nazionali, che raccoglie i documenti anteriori al 1958 e gli Archivi dei capi dello Stato;

- il Centro degli Archivi contemporanei, che raccoglie i documenti posteriori al 1958;

- il Centro per gli Archivi dei Territori d'oltremare, che raccoglie la maggior parte dei documenti provenienti dalle attuali colonie e dalle ex colonie francesi;

- il Centro degli Archivi sul mondo del lavoro, che raccoglie i fondi documentali inerenti l'attività delle imprese, dei sindacati e delle associazioni di categoria e gli Archivi degli architetti;

- il Centro Nazionale dei Microfilm, che riproduce e conserva su supporto fotografico parte dei documenti già presenti negli altri quattro centri.

Una specifica amministrazione degli archivi inizia al tempo della Rivoluzione, per rispondere ai nuovi bisogni di raccolta, sistemazione e conservazione dei documenti prodotti dalle nuove istituzioni, di quelli prodotti dalle Amministrazioni "dell'Ancien régime", e di quelli conser-Page 87 vati negli archivi pignorati. Benché gli Archivi nazionali siano stati creati tramite Decreto il 7 settembre 1790, il testo fondamentale che pone le basi dell'organizzazione è la Legge del 7 messidor, anno II (25 giugno, 1794), che ne definisce la struttura stabilendo:

- la centralizzazione degli Archivi nazionali;

- l'introduzione del concetto di natura pubblica degli archivi in opposizione alla pratica precedente del segreto di Stato;

- la creazione di una rete archivistica nazionale.

Pierre Daunou, nominato da Napoleone "Sovrintendente Generale degli Archivi", è stato uno dei primi a definire un sistema di classificazione che ha posto le basi metodologiche per la raccolta e la conservazione della documentazione amministrativa.

@@1.2. La conservazione della documentazione amministrativa e dei documenti storici

Secondo le regole fissate dal Decreto (79-1037), la Direzione degli Archivi di Francia gestisce gli Archivi nazionali e regionali, ad eccezione degli archivi sotto il controllo del Ministero degli Affari Esteri e del Ministero della Difesa.

Sono sotto la tutela della Direzione degli Archivi di Francia anche gli archivi creati da organizzazioni o privati cittadini, successivamente acquisiti o presi in custodia dallo Stato.

Gli archivi appartenenti ad imprese a partecipazione statale o ad altre istituzioni pubbliche sono anch'essi sotto la tutela della Direzione degli Archivi di Francia.

La missione della Direzione degli Archivi di Francia è:

- sovrintendere agli archivi e ai depositi;

- fissare le regole generali per la conservazione dei documenti;

- definire accordi con le altre autorità pubbliche che gestiscono gli archivi correnti per una conservazione omogena dei documenti al livello nazionale. Le regole e gli accordi devono

- le tecniche di classificazione;

- le tecniche di inventariazione;

- i termini di conservazione;Page 88

- le modalità di scarto ed eliminazione;

- i termini di versamento agli Archivi regionali o nazionali.

Le istituzioni che conservano nei propri archivi documenti posti sotto la tutela della Direzione degli Archivi di Francia devono compilare un massimario di scarto prima di procedere alla distruzione di qualsiasi tipo di documentazione. Per procedere allo scarto, il massimario dovrà essere approvato dalla Direzione degli Archivi di Francia.

Il termine generale di scadenza per il versamento dei documenti agli Archivi nazionali e regionali da parte degli archivi sotto il controllo della Direzione degli Archivi di Francia è fissato a trenta anni.

Il termine di scadenza per il versamento dei documenti contenuti negli archivi notarili è pari a cento anni dalla data di conclusione dei procedimenti.

Il Decreto (79-1038) fissa ulteriori termini di scadenza:

- sessanta anni per i documenti conservati presso gli Archivi dell'Eliseo e di Matignon, nonché per qualsiasi altro tipo di documento contenente informazioni relative alla sicurezza dello Stato;

- sessanta anni per i documenti contenenti informazioni relative al patrimonio personale dei contribuenti.

La Legge (79-18) fissa i termini di pubblicazione:

- trenta anni per la...

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