Le forme particolari di astensione dal lavoro

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CAPITOLO QUARTO

LE FORME PARTICOLARI

DI ASTENSIONE DAL LAVORO

1. Lo sciopero generale e il suo inquadramento giuridico

I molteplici scioperi generali proclamati nel corso degli anni dai maggiori

sindacati dei lavoratori italiani hanno imposto ai garanti la necessità di confron-

tarsi con tale fenomeno di lotta sociale al ne di delineare i conni che, nel

settore dei servizi pubblici essenziali, consentono di ritenere legale lo svolgersi

dell’azione158.

La riessione dei garanti trova il suo punto di partenza nella denizione del

rapporto fra sciopero generale e legge 146/1990: in particolare – nel silenzio

della legge, lo sciopero generale può essere considerato una fattispecie “spe-

ciale” di sciopero alla quale, pertanto, non risultano applicabili in tutto o in

parte le disposizioni della legge 146/1990 159? Il testo di legge, infatti, mentre

consente di ritenere che le prescrizioni in esso contenute trovino integrale appli-

cazione nei confronti dei singoli settori che erogano servizi pubblici essenziali,

non consente di approdare “facilmente” allo stesso risultato nel caso in cui i

settori non siano coinvolti singolarmente da un’azione di sciopero bensì siano

coinvolti tutti insieme160.

158 il problema dello sciopero generale è all’attenzione della Commissione di garanzia da sem-

pre ma è diventato urgente dal momento dell’insediamento della stessa nella sua allora nuova

composizione nel marzo del 2003 (Per un quadro sulla problematica vedasi Martone, Prima biso-

gna fare chiarezza, (la Commissione pronta ad ascoltare le indicazioni delle confederazioni sulla

bozza), in Il Sole 24 Ore, 11 settembre 2003, n. 249; per i primi indirizzi interpretativi in materia

v. delibera n. 01/152

159 v. Rusciano, Sciopero generale, legge 146 del ‘90 e rappresentatività sindacale, in Newslet-

ter Cgs, n. 1/2, gennaio — agosto 2003, 18

160 la fattispecie di sciopero generale alla quale si fa riferimento è caratterizzata dalla genera-

lità della protesta collettiva, sul presupposto di una effettiva larga adesione dei lavoratori di tutte

le categorie professionali, accompagnata da contingenti motivazioni di carattere economico —

politico o politico puro. V., le osservazioni di Liso., Sciopero generale e regole per il suo eserci-

zio, in Newsletter Cgs, n. 1-2, 17; Magnani, La Commissione di garanzia tra innovazione e ma-

nutenzione delle reglie, in Newsletter Cgs, n. 1-2, 5. V., anche Santoni, Quali regole applicare

116 Lo sciopero nei servizi essenziali

In difetto di una disciplina specica, il quadro giuridico entro il quale trac-

ciare i conni dello sciopero generale non potrà che essere ricostruito attraverso

un’interpretazione logico — sistematica che prenda le mosse da quello che è

considerato il “principio motore” della legge n. 146/1990 e cioè il contempera-

mento dell’esercizio del diritto di sciopero (riconosciuto e protetto dall’art. 40

Cost.) con i diritti della persona costituzionalmente tutelati (diritto alla vita, alla

salute, alla libertà, ecc.), dei quali è necessario “assicurarne l’effettività nel loro

contenuto essenziale”161. In altre parole, l’esercizio del diritto di sciopero, qua-

lora l’astensione coinvolga i lavoratori addetti ai servizi pubblici essenziali, non

può pregiudicare il godimento di altri diritti della persona anch’essi costituzio-

nalmente protetti.

Questa nalità si pone in linea di continuità con la giurisprudenza della Corte

costituzionale che, al termine di una lunga evoluzione, aveva riconosciuto la ti-

tolarità del diritto di sciopero anche agli addetti a servizi pubblici essenziali ed

aveva espresso la necessità di limiti unicamente al suo esercizio, in relazione

alla doverosità di contemperare gli altri interessi in gioco. Il principio del con-

temperamento implica il riconoscimento che, in linea di principio, i diritti della

persona costituzionalmente tutelati presentano una determinata soglia di com-

primibilità, oltrepassata la quale il diritto deve considerarsi sostanzialmente va-

nicato. Ma, il fatto che ci debba essere un contemperamento comporta che un

problema di comprimibilità (ossia l’individuazione del grado di tollerabilità

della compressione) si ponga in modo analogo anche sul versante del diritto di

sciopero, considerato sia dal punto di vista delle ragioni per le quali viene eser-

citato, sia avendo riguardo alla rilevanza del numero dei lavoratori che lo at-

tuano. Pertanto, quando si parla di essenzialità della prestazione, non si fa rife-

rimento ad una soglia rigida, sempre uguale a se stessa, potendo risultare

diversamente collocata proprio per effetto del bilanciamento, nel quale in teoria

anche le diverse caratteristiche dello sciopero possono venire in rilievo162.

Il contemperamento è, per sua natura, un concetto elastico, variabile, sensi-

bile ai vari fattori, caratterizzato appunto da un’intensa storicità. Tale naturale

variabilità del contemperamento – a volte sancita direttamente dalla legge, altre

volte scaturita dagli accordi sindacali, altre volte ancora presa in considerazione

dalla Commissione di garanzia nelle sue valutazioni – comporta logicamente,

una proporzionata variabilità dei regimi giuridici applicabili alle diverse ipotesi

sullo sciopero generale?, 28, secondo il quale le più ampie finalità e il più ampio numero di lavo-

ratori aderenti a dei servizi coinvolti nello sciopero generale, non dovrebbe determinare in ogni

caso la configurazione di una gerarchia fra i conflitti, né la possibile prospettazione di criteri

preferenziali fra gli stessi sindacati, incompatibili con il dettato costituzionale e con la disciplina

della legge n. 146/1990, che non ricomprende diritti speciali

161 l’espressione è tratta da Liso, Sciopero generale e regole, cit., 14

162 così Liso, op. cit., p. 15. Occorre rilevare che “la soglia” di cui si sta parlando non è un

dato esistente a priori e che sebbene l’autonomia collettiva avrebbe potuto meglio provvedere ad

una sua efficace individuazione, il legislatore ha realizzato un complesso meccanismo incentrato

sul consenso delle parti. sociali e bilanciato dal molo affidato alla Commissione di. garanzia, dove

si cerca di riconoscere un certo ruolo anche alle associazioni degli utenti).

Le forme particolari di astensione dal lavoro 117

e forme di sciopero163. Tali differenziazioni trovano giusticazione ad esempio

nella diversa importanza che l’interprete attribuisce ai vari servizi essenziali (in-

dicati, in via esemplicativa nell’art. 1, comma 2) data la loro stretta connes-

sione con i diritti costituzionali dei cittadini — utenti, determinando una sorta di

gerarchia dell’ essenzialità; solitamente, ad esempio, servizi strumentali al di-

ritto alla vita o alla salute vengono ritenuti più importanti, per ovvi motivi, ri-

spetto a quelli strumentali alla libertà di circolazione oppure di comunicazione.

Occorre poi tener presente che non tutti i periodi dell’anno sono uguali per

tutti i servizi e per tutte le forme di sciopero (si pensi alle “franchigie”, stabilite

negli accordi sindacali e inerenti in particolar modo il settore dei trasporti); ne

deriva che in determinati periodi dell’anno, ad esempio nel periodo di vacanze

estive, il diritto del cittadino alla mobilità prevale nettamente sul diritto di scio-

pero. Inoltre, la nalità dello sciopero è sicuramente un elemento decisivo nella

logica del contemperamento. Si ricorda a tal proposito che, ai sensi dell’art. 4,

comma 4 quater, la Commissione di garanzia è chiamata a tener conto, tra i

criteri di valutazione dei comportamenti degli scioperanti, (per sanzionarli in

caso di valutazione negativa) le “cause di insorgenza del conitto”. Possiamo

quindi ritenere che, in presenza di una normativa concordata ed eteronoma, de-

cisamente complessa e articolata, quale appunto la legge n. 146 del 1990 spe-

cialmente dopo la riforma del 2000, sia possibile differenziare una disciplina

generale, contenente principi comunque applicabili a qualsivoglia tipologia di

conitto da una disciplina più particolareggiata, concepita proprio in relazione

alle caratteristiche del settore al quale essa è rivolta.

Sul piano pratico si tratta di individuare, in assenza di una denizione sicura,

in quali condizioni di rilevanza lo sciopero generale possa legittimare un con-

temperamento dove l’indispensabilità delle prestazioni venga individuata con

criteri distinti da quelli riguardanti le normali forme di sciopero. Per fare un

esempio si può chiedere se lo sciopero generale, proprio perché interessa la

generalità dei lavoratori, debba essere deliberato solamente da una o più confe-

derazioni dotate “tendenzialmente di diffusa rappresentanza”; ma, una volta data

per acquisita questa considerazione occorre ulteriormente chiedersi se tale scio-

pero debba essere considerato alla stessa stregua dello sciopero indetto in teoria

163 Rusciano, op. cit., p 20, osserva che altrimenti non si spiegherebbe la ragione di prevedere

una disciplina così articolata e complessa (per categorie, servizi ecc.), composta da norme di leg-

ge, codici di autoregolamentazione, accordi sindacali, regolamenti aziendali, ovvero di puntuali

valutazioni e provvisorie regolamentazioni della Commissione di garanzia. Sul carattere essenzia-

le dei servizi pubblici v. Rusciano, Utenti senza garanti, in Lav. dir., 1996, 50 e ss. L’autore osser-

va come il carattere “essenziale” di un servizio occupa nella legge una posizione di centralità che

va al di là dei confini applicativi della stessa. “L’indispensabilità, per la vita dei singoli e della

collettività, di un insieme di servizi via via più ampio ha, nel tempo, allargato la nozione di servi-

zio essenziale, accrescendone la rilevanza”. L’autore mette in evidenza il fatto che “più la nostra

società diventa società dei servizi, più la fruizione di quelli considerati essenziali incide sulla

partecipazione di ciascuno alla vita politica, economica e sociale, nella svolgimento della propria

personalità: finisce per essere quindi una delle condizioni dell’effettività della cittadinanza. Veda-

si però le perplessità di Cattaneo, voce Servizi Pubblici, in Enc. Dir., XLII, 1990, 372