Federalismo fiscale e autonomia finanziaria delle regioni e degli enti locali tra principi costituzionali e Legge delega n. 42 del 2009

• Autore: Antonio Uricchio
• Pagine: 23-116

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CAPITOLO PRIMO

FEDERALISMO FISCALE E AUTONOMIA FINANZIARIA

DELLE REGIONI E DEGLI ENTI LOCALI TRA PRINCIPI

COSTITUZIONALI E LEGGE DELEGA N. 42 DEL 2009

SOMMARIO: 1. A utonomia finanziaria e federalismo fiscale; dalle formule definitorie

agli assetti politico finanziari. - 2. Autonomia finanziaria, federalismo fiscale e

riforma costituzionale. - 3. L’autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti

locali nell’orientamento della Corte Costituzionale. - 4. I principi della legge de-

lega n. 42/2009 tra coordinamento della finanza pubblica e attuazione del fede-

ralismo fiscale. - 5. I rapporti finanziari tra Stato e Regioni; le disposizioni in

materia di spesa. Dal coordinamento al contenimento - 6. Le disposizioni della

legge delega in materia di entrate tributarie degli enti locali e di compartecipa-

zione ai tributi erariali. - 7. I principi di continenza e di correlazione e il divieto

di doppia tassazione nel sistema dei tributi regionali e locali. - 8. I principi della

delega in materia di accertamento e riscossione dei tributi propri.

1. Autonomia finanziaria e federalismo fiscale; dalle formule de-

finitorie agli assetti politico finanziari

Come emerge dalla radice etimologica1, l’espressione autonomia

1 L’espressione autonomia, pur assumendo significati, diversi, sembra possa

essere ricondotta ai due parole greche: “autos” che significa stesso e “nomos”

che indica la norma; dalla composizione dei due termini emerge il senso delle

espressione di autoregolamentazione. Riferito alle città stato greche e, più recente-

mente, alle comunità locali, assume un significato più ampio di diritto-potere di auto-

determinare le proprie statuizioni normative. Così, M.S. GIANNINI voce Autonomia

pubblica (teoria generale e diritto pubblico), in Enc. dir., Milano, 1959, vol. IV, pag.

356, per il quale “nella moderna teoria generale, e nel diritto pubblico in particolare,

la voce autonomia è una di quelle che richiedono una previa analisi linguistica. Come

vocabolo di origine filo sofica, transitato nella scienza e nella dottrina politica, essa ha

finito per assumere in questa tante diverse significazioni, spesso anche contrastan-

ti…. Il significato primo di autonomia è secondo l’opinione tradizionale, quello di

autonomia normativa….L’autonomia normativa è quindi, oggi, per definizione, pro-

pria di soggetti non sovrani. Essa si definisce come il potere attribuito ad enti non so-

vrani di emanare norme giuridiche equiparate alle norme dell’ente sovrano”. È utile

ricordare che per Kant, l’autonomia è volontà libera. Ma proprio perché volontà libera,

essa non è che ragione pura pratica, investendo il sé nel rapporto con gli altri”. Si veda

ancora W. SCHICK, Staatslexicon-recht-wirtschaft-gesellschaft, Friburgo, 1985/1993,

pag. 490, secondo cui il significato di autonomia è “la capacità di una comunità in-

corporata in uno Stato, ma da esso separata sul piano organizzativo, di regolare le

proprie questioni creando principi di diritto obiettivo”.

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sta ad indicare “il potere di dare norme a sé stesso”2 e quindi di di-

sporre liberamente di sé in relazione alle proprie funzioni3, nel rap-

porto con lo Stato centrale e gli altri soggetti istituzionali4. È di tut-

ta evidenza come la declinazione dell’autonomia implichi necessa-

riamente assetti relazionali tra più soggetti pubblici, privi di sovra-

nità, ciascuno dei quali abilitato a esercitare poteri e funzioni. In

questo modo l’autonomia si fa sistema, comportando il pluralismo

istituzionale e la divisione di poteri e di funzioni tra i diversi livelli

di governo che ne sono titolati in forza di norme superiori di “deri-

vazione” o di “attribuzione”5.

2 Cfr. M.S. GIANNINI voce Autonomia pubblica (teoria generale e diritto

pubblico per il quale “dal punto di vista delle fonti, sono fonti di autonomia gli

atti degli enti non sovrani mediante i quali si pongono queste norme; e dal punto

di vista della formazione sono norme di autonomia le norme poste da questi atti

normativi”; G. ZANOBINI, Caratteri particolari dell’autonomia, in Scritti vari di

diritto pubblico, Milano, 1955, pag. 273, seg. per il quale per autonomia si inten-

de il “potere attribuito ad enti non sovrani di emanare norme giuridiche equipara-

te quanto alla loro efficacia alle norme dell’ente sovrano (…). Ciò che contraddi-

stingue tali norme è la loro efficacia costitutiva dell’ordinamento giuridico gene-

rale dello Stato”. Così anche S. DE FINA, Autonomia (voce), in Enc. giur., IV,

Roma, 1993, pag. 2, per il quale l’autonomia è considerata come indipendenza

relativa, “solo per precisare che nel linguaggio giuridico, non è più tale bensì au-

todeterminazione o autoregolazione di tipo vagamente normativo; come a dire –

che dall’unica realtà su cui il giurista può argomentare (nel linguaggio giuridico)

– non traspare autonomia ma autodeterminazione o autoregolazione”.

3 Sul concetto di autonomia funzionale cfr. la voce di A. POGGI, in S. CAS-

SESE, Trattato di diritto pubblico, vol. I, Milano, 2006 per la quale “la formula

dell’autonomia funzionale viene utilizzata per definire il grado di autonomia at-

tribuito agli enti pubblici e a soggetti privati che agiscono in veste pubblica. Nel

primo caso, gli enti (territoriali e non territoriali), pur godendo di più o meno

ampie zone di libertà dall’amministrazione statale, sono pur sempre caratterizzati

dall’esercizio di un’attività funzionale all’interesse pubblico statale”.

4 Così apertamente A. ROMANO, Autonomia nel diritto pubblico (voce), in

Digesto disc. pubbl., II, Torino, 1987, pag. 31, il quale, nel sottolineare l’acce-

zione del termine come potere di un soggetto di determinare con proprie decisio-

ni il proprio comportamento, osserva come “il valore dell’autonomia, di una

qualsiasi autonomia, emerge solo se essa viene delineata nei confronti di chi, o di

che cosa, la scelta che garantisce sia, appunto, autonoma. L’autonomia, dunque,

non è una situazione in sé ma è una situazione all’interno di un rapporto, di una

relazione. Più brevemente, l’autonomia come rapporto, come relazione”.

5 Cfr. A ROMANo, voce Autonomia, cit., pag. 32 per il quale, “l’autonomia,

un’autonomia, qualsiasi autonomia, in quanto relazione, è delineabile solo come

riconosciuta da una istituzione, da un ordinamento: ossia, in quanto da questa

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L’ampiezza di tali poteri e funzioni, sia in relazione al com-

plesso delle fonti, sia alle determinazioni di carattere politico-

istituzionale, consente di definire i contenuti dell’autonomia e per-

sino di riconoscerla, distinguendola da altri assetti organizzatori dei

pubblici poteri (decentramento, autarchia, ecc.). A ciò va aggiunto

che l’espressione “autonomia”, prestandosi ad essere accompagnata

da diverse aggettivazioni, a seconda dell’ambito cui si riferisce (po-

litica, contabile, organizzatoria, amministrativa, tecnica, funziona-

le, ecc.), può essere assunta anche con riguardo agli assetti del si-

stema finanziario pubblico. In questo ambito, l’autonomia finanzia-

ria6 designa la capacità di esprimere le proprie scelte con riferimen-

to alle entrate ed alle spese occorrenti per far fronte alle proprie

funzioni. Appare peraltro del tutto evidente come autonomia nor-

mativa e autonomia finanziaria siano strettamente connesse tra lo-

ro, non potendo sussistere vera autonomia senza la capacità di as-

sumere le proprie determinazioni in ordine alle proprie entrate e

spese7.

Ben più difficile appare risalire al significato dell’espressione

“federalismo”; la radice etimologica evoca, invero, il patto istitu-

zionale tra entità politiche equiordinate (foedus) che, nell’intento di

garantire la pace e un armonico sviluppo, distribuiscono al proprio

istituzione, da questo ordinamento, sia derivata. Se l’autonomia in senso giuridi-

co esprime una relazione, questa relazione deve essere definita come di deriva-

zione di un ordinamento, da una istituzione, se si vuole dal soggetto al quale

l’uno o l’altra pertengono. E se non altro per questo, l’autonomia, in contrappo-

sizione alla sovranità, è coessenzialmente limitata; non può consistere che in

quel complesso normativo o in quelle possibilità di agire giuridico mediante le

quali questo fosse stato costituito che l’istituzione, l’ordinamento derivante le

deriva”.

6 Sul concetto giuridico di “autonomia” e di “autonomia finanziaria” degli

enti locali, si veda, ampiamente N. d’AMATI, Saggio sul concetto giuridico di

autonomia, in Riv.trim.dir.pubbl., 1961, pag. 851. Cfr., inoltre, Sul punto A.

AMATUCCI, Autonomia finanziaria e tributaria (voce), in Enc. giur, IV, Roma,

199, 7,

7 In questo senso, cfr., ampiamente N. d’AMATI, voce Finanza locale, in

App. Noviss. dig. it., vol. III, Torino, 1982, pag. 739, F. GALLO, L’autonomia tri-

butaria degli enti locali, Bologna, 1979; L. TOSI, voce Finanza locale, in Dig.

disc. priv.. sez. comm., it., vol. VI, Torino, 1991; ID., Finanza locale (profili giu-

ridici), Milano, 1990, A. GIOVANARDI, L’autonomia tributaria degli enti terri-

toriali, Milano, 2005, pag. 72 e s.