La 'filigrana del mercato' nello status di cittadino europeo

• Autore: Giandonato Caggiano
• Pagine: 209-228

GIANDONATO CAGGIANO

LA “FILIGRANA DEL MERCATO”

NELLO STATUS DI CITTADINO EUROPEO

SOMMARIO: 1. Premessa e oggetto del lavoro. – 2. I due approcci delle libertà fondamentali

e del principio di non discriminazione per l’effettività della cittadinanza europea. – 3.

La libera circolazione delle persone. – 4. Il diritto di soggiorno e la questione dei fami-

liari di un cittadino dell’Unione. – 5. Il mancato esercizio della libera circolazione e le

situazioni “puramente interne”. – 6. Il diritto di stabilimento. – 7. Le restrizioni non

discriminatorie e la loro giustificabilità. – 8. Le restrizioni discriminatorie di carattere

fiscale in relazione alla libertà di circolazione dei servizi e dei capitali. – 9. Segue. –

10. Conclusioni.

1. La cittadinanza europea qualifica il carattere costituzionale del processo

dell’integrazione europea e trascende la mera sommatoria delle libertà del mercato

e dei diritti fondamentali, che vi afferiscono1. Originato dalla cittadinanza nazio-

nale, lo status crea un rapporto giuridico tra cittadino europeo ed Unione europea,

che non può essere messo in discussione neanche dallo Stato di appartenenza2.

Tra le diverse prospettive di indagine, il presente lavoro intende evidenziare

il ruolo persistente delle libertà di circolazione e di soggiorno delle persone, della

circolazione dei servizi e del diritto di stabilimento nel concreto funzionamento

della cittadinanza europea3.

La cittadinanza europea produce i suoi maggiori effetti proprio nella crea-

zione e regolazione di un rapporto “orizzontale” degli individui con ciascuno

degli Stati membri, chiamati a consentire l’esercizio delle libertà fondamentali

del mercato. Anche nei confronti dello Stato di appartenenza, lo status in parola

1 Sul significato politico-giuridico, v. la ricostruzione di E. TRIGGIANI, La cittadinanza euro-

pea per la “utopia” sovranazionale, in SIE, 2006, p. 435 ss. Per un quadro generale della materia,

vedi C. MORVIDUCCI, I diritti dei cittadini europei, Torino, 2010.

2 Sentenza della Corte di giustizia del 2 marzo 2010, causa C-135/08, Rottmann, non ancora

pubblicata in Raccolta. Per un commento v. M. E. BARTOLONI, Competenza degli Stati in materia

di cittadinanza e limiti posti dal diritto dell’Unione europea: il caso Rottmann, in DUDI, 2010, p.

423 ss.; e D. KOCHENOV, in CML Rev., 2010, p. 1831 ss.

3 Per un approccio simile vedi N. N. SHUIBHNETHE, Resilience of EU Market Citizenship, in

CML Rev., 2010, p. 1597 ss.

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offre una tutela maggiore della cittadinanza nazionale, non limitandosi al rispetto

del principio di diritto internazionale che “impedisce ai singoli Stati di negare ai

propri cittadini l’ingresso ed il soggiorno nel proprio territorio”4, ma garantendo

loro il patrimonio di diritti acquisiti nella circolazione esterna e la non-discrimi-

nazione rispetto ai cittadini rimasti “a casa”.

La prospettiva del mercato non deve essere considerata riduttiva per la vi-

sione di un tema strategico come la cittadinanza europea. Infatti, il mercato non

è più costituito solo da uno “spazio senza frontiere” per la circolazione dei fattori

produttivi (art. 26, par. 2, TFUE), ma è ormai strettamente intrecciato con lo

Spazio di libertà sicurezza e giustizia (art. 67 TFUE) e qualificato dall’obiettivo

di un’economia sociale di mercato (art. 3, par. 3, TUE).

Il diritto di circolazione e soggiorno è confermato dalla Carta dei diritti fon-

damentali dell’Unione europea (articoli 15, par. 2, e 45, par. 1) e per mezzo del

sistema dei diritti fondamentali si arricchisce di significato. La giurisprudenza

della Corte di giustizia5 provvede ormai costantemente al bilanciamento delle

libertà del mercato con i diritti fondamentali (occorre dire con alterni risultati) e,

soprattutto, ad interpretare i principi del mercato, in maniera più o meno espli-

cita, alla luce di tali diritti (ad es. dei diritti del minore o del ricongiungimento

familiare). Una conseguenza di questo approccio, e della sottostante sensibilità

giuridica, è riscontrabile proprio nella verifica del criterio di transnazionalità

delle situazioni tutelate dal diritto dell’Unione, che viene condotta dalla Corte

tramite il principio dell’effetto utile delle disposizioni di diritto primario e deri-

vato in materia di circolazione (nella sostanza con una certa flessibilità), quando

esistano altri diritti o posizioni giuridiche altrettanto meritevoli di tutela6.

Secondo la Corte, l’istituzione della cittadinanza dell’Unione non può com-

portare un ampliamento della “sfera di applicazione ratione materiae del Trat-

tato a situazioni nazionali che non abbiano alcun collegamento con il diritto

comunitario”7. In ogni caso, appare chiaro che in assenza di un qualche collega-

mento, in primis, con le libertà fondamentali del mercato, l’istituzione della

cittadinanza europea non appare sinora idonea a determinare un ampliamento

del campo di applicazione del diritto dell’Unione.

2. L’art. 20 TFUE, che istituisce la cittadinanza europea, deve essere interpre-

tato nel senso dell’incompatibilità con il diritto dell’Unione di misure nazionali

che impediscano il “godimento reale ed effettivo dei diritti connessi allo status di

4 Sentenza della Corte di giustizia dell’11 dicembre 2007, causa C-291/05, Eind, Raccolta, p.

I-10719 ss., punto 31.

5 P. MENGOZZI, La cittadinanza dell’Unione e il contributo della Corte di giustizia alla pre-

cisazione dell’identità dell’Unione europea, in M. C. BARUFFI (a cura di), Cittadinanza e diversità

culturale nello spazio giuridico europeo, Padova, 2010, p. 3 ss.

6 Sentenza Rottmann, cit., punto 42.

7 Sentenza del 2 ottobre 2003, causa C-148/02, Garcia Avello, Raccolta, p. I-11613 ss., punto

26. Cfr. M. C. BARUFFI, La cittadinanza dell’Unione e i diritti di minori nello spazio giudiziario

europeo, in ID. (a cura di), op. cit., p. 69 ss.