L'evoluzione della decisione finanziaria

• Autore: Rita Perez
• Occupazione dell'autore: Professore ordinario di Diritto Pubblico - Università di Roma 'La Sapienza'.
• Pagine: 63-75

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L’EVOLUZIONE DELLA DECISIONE FINANZIARIA Rita PEREZ^*

1. Introduzione

Negli ordinamenti contemporanei, l’attività inanziaria investe due aree di interesse dei pubblici poteri. Una esterna, che riguarda i rapporti tra potere esecutivo e potere legislativo, l’altra interna, che riguarda la distribuzione della funzione inanziaria (di potestà iscale e di erogazione) tra centro e periferia. I due rapporti si svolgono in differenti aree che investono, entrambe, il governo della inanza pubblica.

Scopo di questo lavoro è mostrare alcune tendenze che si sono evidenziate nell’evoluzione dei rapporti inanziari, tra governo e Parlamento, tra governo ed esecutivo e tra questo e le amministrazioni di spesa. Queste tendenze si sono manifestate negli ultimi venti anni e hanno portato alla messa a punto di un sistema nel quale le responsabilità inanziarie si conigurano in modo diverso da quello previsto dalla Costituzione.

Il governo e il Parlamento nella decisione inanziaria

Con riferimento all’atto più importante della inanza pubblica, l’approvazione del bilancio¹, il ruolo del governo è stato deinito chiaramente dalla Costituzione del 1948 che, con l’art. 81, gli ha afidato la scelta delle decisioni inanziarie. Altrettanto chiaro, sempre in base allo stesso articolo, è il ruolo del Parlamento che approva annualmente il bilancio e autorizza la spesa. In quel momento, le Camere possono esprimere un giudizio sulla distribuzione delle risorse, possono modiicarne l’allocazione, sempre nel rispetto dei saldi deiniti dal governo. La forma di governo inanziaria prevede, pertanto, un duplice ruolo del Parlamento e del governo che, al momento dell’assunzione della decisione di bilancio, esercitano in modo complementare ed equilibrato il loro potere. Il primo stabilisce le grandezze. Il secondo, al momento di approvare la legge di bilancio, svolge un’attività di mediazione degli interessi². Peraltro, se si pensa che il Parlamento, oltre ad autorizzare la spesa scritta nel bilancio, ne approva, poi, la gestione, con il rendiconto, consente, con l’approvazione del bilancio di assestamento, la gestione dei residui ed è il responsabile della copertura delle leggi approvate in

* Professore ordinario di Diritto Pubblico – Università di Roma “La Sapienza”.
1 Cui si è aggiunta la legge finanziaria, sostituita oggi dalla legge di stabilità. Si veda P. DE IOANNA e C. GORETTI, La decisione di bilancio in Italia, Bologna, 2008.

2 M. LUCIANI, Governo (forme di), in Enc. dir. Annali, III, Milano, 2010, pagg. 538 e seguenti. In generale, cfr. L. Mercati, Le procedure di bilancio tra sistemi elettorali e forme di governo: un’analisi comparata, in Riv.it. dir. pubbl. comunit., n. 2/1997, pagg. 377 e seguenti.

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corso d’anno, si deve ammettere che, in base all’art. 81 cost. il Parlamento è il dominus della spesa.

La riduzione del ruolo del Parlamento

La forma di governo inanziario come ora descritta, subisce una graduale evoluzione nell’ultimo ventennio.

Seguendo un ordine cronologico, si può osservare che all’accentramento delle entrate inanziarie, veriicatosi negli anni Settanta³, al momento di una grave crisi economica, derivante dal primo choc petrolifero, segue, negli anni Novanta, un diverso indirizzo politico. È in questo decennio, infatti, che il legislatore ordinario, progressivamente, attribuisce al governo locale porzioni sempre più ampie di auto-nomia politica, legislativa, amministrativa e inanziaria tanto che alla ine degli anni Novanta, gli enti locali sono in grado di percepire dal territorio circa il 45 per cento delle somme che entrano nei loro bilanci⁴.

Questo trasferimento della potestà impositiva dal centro alla periferia comporta che la misura delle risorse rappresentate nel bilancio subisca una diminuzione. Contemporaneamente, il progressivo aumento della spesa obbligatoria (per pensioni, stipendi, prestazioni sanitarie) riduce la capacità del governo di compiere, attraverso il bilancio, scelte discrezionali⁵. Questa situazione non produce, però, effetti nel rapporto governo/Parlamento. Se il governo è tenuto a costruire il bilancio contando su risorse più modeste e maggiormente vincolate, analoga limitazione è subita dal Parlamento che autorizza la spesa⁶.

Ciò che, invece, riduce la potestà del Parlamento, ne limita sia l’azione di guida, sia la capacità di correggere la destinazione delle somme al momento dell’approvazione del bilancio, impedendogli di presentarsi come il mediatore tra i diver-si interessi deriva, principalmente, da due riforme approvate nel 1989 e nel 1997. Nel 1989, a seguito della modiica dei regolamenti parlamentari, il potere delle Assemblee al momento della discussione del bilancio, della legge inanziaria, e della presentazione di emendamenti si restringe, mentre si dilata quello dei presidenti delle Camere e dei presidenti delle Commissioni⁷. Nel 1997, con l’emanazione della legge n. 94, si sottrae all’Organo legislativo il potere di autorizzare

3 A una tendenza verso la centralizzazione dell’attività finanziaria in momenti di crisi, fanno riferimento S. STEVE e G. MAZZOCCHI, Gli studi di finanza pubblica, in Archivio Isap, I, vol. II, Milano, 1962, pagg. 1282 e seguenti.

4 Alla vigilia dell’attuazione del federalismo, la percentuale è scesa al 37 per cento (cfr. Il Sole 24 Ore, 2 marzo 2011). Le realtà finanziarie degli enti sono disomogenee, stante la loro diversa dimensione. Cfr. S. STEVE e G. MAZZOCCHI, Gli studi di finanza pubblica, cit., 1296.

5 Sotto il profilo del potere amministrativo, cfr. S. CASSESE, Controllo della spesa pubblica e direzione dell’amministrazione, in Pol. Dir., n. 1/1973, pag. 39 e seguenti. Su questo profilo e sul collegamento tra Stato democratico e spesa pubblica, si veda G. DELLA CANANEA, Dalla contabilità di Stato alle finanze pubbliche: la prospettiva europea in Riv. it. dir. pubbl. comunit., n. 5/2004, pagg. 1143 e seguenti.

6 Si veda, A. BRANCASI, Legge finanziaria e legge di bilancio, Milano, 1985.
7 Le modifiche introdotte sono descritte da R. PEREZ, La finanza pubblica, in Trattato di diritto amministrativo, a cura di S. CASSESE, Diritto amministrativo generale, tomo I, Milano, 2003, pagg. 587 e seguenti.

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capitolo per capitolo (circa seimila), la spesa dell’esecutivo e di intervenire, in corso d’anno, per approvare eventuali mutamenti di destinazione. In base alla normativa del 1997, il Parlamento sarà chiamato ad approvare una legge di bilancio organizzata in grossi agglomerati di spesa, denominati unità previsionali di base, all’interno delle quali sono consentite, in via amministrativa, variazioni compensative delle somme. E, per effetto delle nuove disposizioni, queste variazioni e i mutamenti di destinazione non dovranno più, come accadeva in passato, essere autorizzati dal Parlamento. La tendenza a sottoporre al Parlamento per la decisione grossi agglomerati di spesa è proseguita nel 2008 con la nuova organizzazione del bilancio in missioni, programmi, sottoposti all’approvazione parlamentare e azioni. Sono questi gli eventi normativi che hanno ridotto la capacità delle Assemblee parlamentari di esercitare il ruolo loro assegnato dalla Costituzione e che non consentono più di conigurare il Parlamento come il dominus della spesa⁸.

La diminuzione del ruolo del Parlamento prosegue nel primo decennio del XXI secolo. Dai primi anni del nuovo secolo, al momento dell’approvazione del bilancio e della legge inanziaria, si manifestano distorsioni delle procedure costituzionali che fanno sorgere un conlitto, mai composto, tra governo e Parlamento. Infatti, il governo, per la discussione dei provvedimenti di inanza pubblica, adotta procedure non previste dal legislatore costituzionale, addirittura, in contrasto con la stessa Costituzione. In particolare, il governo, in veste di “guardiano della borsa”, esclude, di fatto, il Parlamento dalla discussione che precede la decisione e l’approvazione delle Camere è, spesso, estorta sotto il ricatto del voto di iducia. Per effetto della presentazione di maxiemendamenti alla legge inanziaria, nel corso della discussione, le Camere sono chiamate a pronunciarsi su un provvedimento diverso da quello per il quale le commissioni parlamentari avevano svolto l’attività istruttoria. Inoltre, il provvedimento che si presenta al Parlamento è organizzato in centinaia di commi raccolti sotto un unico articolo. Sul provvedimento così congegnato, il governo pone, spesso, la questione di iducia, impedendo al Parlamento l’esercizio dell’indirizzo politico su un atto, da adottare a una scadenza determinata, che racchiude l’intera politica inanziaria annuale del governo, con una triplice violazione dell’Art. 70, c. 1, della Costituzione⁹.

La forma di governo inanziario, che si delinea, per effetto di queste trasformazioni, mostra una rottura dell’equilibrio prima esistente tra Parlamento e governo a tutto favore di quest’ultimo. Così, ai poteri acquisiti dal governo per effetto della normativa (riforma dei regolamenti parlamentari, l. n. 94/1997 e, ancora prima, l. n. 362/1988), si aggiungono quelli esercitati senza una formale attribuzione. Rispetto al passato, non vi sono più due organi costituzionali che intervengono, discutono e collaborano alla decisione inanziaria, ciascuno esercitando i propri poteri attribuiti

8 A “incrinature” nel sistema parlamentare fa riferimento M.S. GIANNINI, Prefazione al volume di George Burdeau., Il regime parlamentare, Milano, 1950.

9 Sulla funzione di indirizzo politico e sulla sua crisi, cfr. A. MANZELLA, Il Parlamento, Bologna, 2003, pagg. 410 e seguenti.

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dall’art. 81 cost. Al contrario, il governo, ha accresciuto il proprio ruolo, escludendo, di fatto, il Parlamento dal merito della decisione inanziaria. Si può affermare che, con riferimento al proilo inanziario, muta la struttura dei rapporti tra potere esecutivo e potere legislativo. I due organi costituzionali, nel contribuire alla...