CIRCOLARE 15 dicembre 2010, n. 38 - Attuazione del decreto-legge n. 185/2008, art. 9, commi 1-ter e 1-quater e del decreto-legge n. 78/2009, art. 9, comma l, lettera a), punto 3. Analisi e revisione delle procedure di spesa per evitare la formazione di debiti pregressi e indicazioni per la redazione dei Rapporti sull''attivita'' di analisi e revisione delle procedure ...

Alla Presidenza del Consiglio dei

Ministri

A tutti i Ministeri

A tutti gli Uffici Centrali del

Bilancio presso i Ministeri

A tutte le Amministrazioni Pubbliche e p.c.

Alla Corte dei Conti

Premessa.

La difficile situazione economica che nell'ultimo biennio ha colpito le principali economie mondiali ha determinato per molti Paesi europei un temporaneo allontanamento dei conti pubblici dagli obiettivi concordati con la Commissione europea. L'Italia si e' ora impegnata in un progressivo percorso di rientro da completarsi entro il 2012.

In un contesto di elevata tassazione effettiva e di notevole variabilita' delle basi imponibili, la possibilita' di conseguire l'equilibrio dei conti pubblici deve passare necessariamente attraverso una politica di razionalizzazione delle spese e di revisione degli obiettivi. Nella corretta ridefinizione delle priorita', al fine di meglio programmare e utilizzare le risorse disponibili, le amministrazioni non possono prescindere dall'identificazione delle spese ineludibili, cioe' di quelle spese necessarie ad assicurare la continuita' di funzionamento degli uffici.

La scarsa programmazione delle risorse e delle attivita' da parte delle amministrazioni pubbliche ha determinato, in alcuni casi, la mancanza di tempi certi e celeri per il soddisfacimento dei pagamenti dovuti ai propri fornitori con un conseguente incremento delle spese di lite o di esecuzione di sentenze di condanna, dei residui passivi, nonche' delle esposizioni debitorie.

In questo contesto l'azione del Governo, nel corso del 2008 e del 2009, e' stata orientata, da un lato al sostegno del reddito delle famiglie e allo sviluppo dei settori produttivi dell' economia, dall'altro a conseguire una maggiore disciplina di bilancio attraverso la predisposizione dei necessari strumenti di gestione e di programmazione delle risorse e in particolare della spesa. L'attivita' di analisi e valutazione della spesa rientra tra questi strumenti.

L'art. 9, commi 1-ter e 1-quater, del decreto-legge n. 185 del 2008, ha stabilito che le Amministrazioni centrali dello Stato avviino di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, nell'ambito delle attivita' di cui all'art. 3, comma 67 della legge 24 dicembre 2007, n. 244, una attivita' di analisi e revisione delle procedure di spesa e dell'allocazione delle relative risorse in bilancio, allo scopo di ottimizzare l'utilizzo delle risorse ed evitare la formazione di nuove situazioni debitorie; i risultati delle analisi dovranno essere illustrati in appositi Rapporti redatti dai Ministeri competenti, che costituiscono parte integrante delle relazioni sullo stato della spesa di cui all'art. 3, comma 68 della citata legge 24 dicembre 2007, n. 244.

L'art. 9 del decreto-legge n. 78 del 2009 ha ampliato l'ambito applicativo della richiamata disposizione prevedendo, al comma 1, lettera a), punto 3, che la suddetta attivita' di analisi e revisione delle procedure di spesa e quella di redazione dei relativi Rapporti, gia' previste per i Ministeri, siano effettuate anche dagli altri soggetti che fanno parte del settore istituzionale delle amministrazioni pubbliche individuato dall'ISTAT, sulla base delle definizioni degli specifici regolamenti comunitari, ai sensi dell'art. 1, comma 2, della legge n. 196 del 2009 (Legge di contabilita' e finanza pubblica).

Sulla corretta applicazione delle disposizioni di cui alla lettera a) del citato art. 9, il Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato - vigila secondo le procedure definite con il decreto ministeriale adottato ai sensi del comma 1, lettera a), punto 4 del medesimo articolo.

La presente circolare e il richiamato decreto ministeriale definiscono il quadro delle disposizioni e degli strumenti di riferimento per contribuire a migliorare l'utilizzo delle risorse pubbliche e concorrere ad evitare il formarsi di nuove situazioni debitorie. In particolare, la prima, ai sensi dal citato art. 9 del decreto-legge n. 185 del 2008, definisce i criteri di redazione e i contenuti dei Rapporti, da predisporre da parte delle Amministrazioni pubbliche interessate dalle citate disposizioni in merito all'attivita' di analisi e revisione delle procedure di spesa e dell'allocazione delle relative risorse in bilancio. Il decreto ministeriale, invece, individua le fattispecie oggetto di apposito monitoraggio e definisce le procedure di vigilanza che il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato e' tenuto ad adottare. Allo stesso tempo dai predetti atti dispositivi potranno trarsi utili indicazioni per impostare una metodologia che porti, da parte di tutte le amministrazioni interessate, all'avvio delle attivita' di analisi e valutazione delle procedure di spesa e di riallocazione delle risorse previste dalla citata normativa. 1. Ambito di applicazione.

Negli ultimi anni, per le amministrazioni pubbliche, si e' registrato un incremento dei debiti fuori bilancio riferiti ad esercizi pregressi e conseguenti a prestazioni rese in assenza di perfezionamento delle procedure contabili di impegno. Le cause della loro formazione sono legate, da un lato, alle riduzioni lineari degli stanziamenti di bilancio operati con le diverse manovre correttive succedutesi nel tempo, dall'altro a fattori strutturali nell'ambito dei quali ha pesato anche il mancato adeguamento dei comportamenti di spesa delle amministrazioni ai nuovi vincoli di bilancio stabiliti dalle manovre di finanza pubblica.

Al riguardo, e' necessario rammentare che e' fatto assoluto divieto di imputare ad un esercizio finanziario spese riferite a prestazioni rese in esercizi finanziari precedenti. In tali situazioni e' assolutamente necessario, ai fini dell'imputazione della spesa, che il pagamento sia preceduto da un formale atto di riconoscimento del debito contratto in un precedente esercizio.

Pertanto, per «debiti fuori bilancio» (d'ora in avanti debiti), devono intendersi gli obblighi delle amministrazioni conseguenti ad obbligazioni per le quali non si erano concluse le procedure contabili previste dall'ordinamento e che quindi non avevano trovato corrispondente evidenziazione in bilancio. Considerato il divieto di eseguire prestazioni in modalita' anticipata rispetto al perfezionamento delle ordinarie procedure di spesa (tra le quali devono annoverarsi i controlli), tali obbligazioni devono intendersi assunte sotto la personale responsabilita' del titolare del centro di spesa e nei limiti dell'ingiustificato arricchimento ai sensi degli articoli 2041 e 2042 del Codice civile.

Peraltro la riferibilita' del debito all'Amministrazione potra' realizzarsi solo a seguito di atto di riconoscimento del debito, con ulteriore obbligo di invio degli atti alla procura della Corte dei conti territorialmente competente ai sensi dell'art. 23, comma 5, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria 2003), e, nei casi indicati dall'art. 3 della legge n. 20/1994, con assoggettamento degli stessi al controllo preventivo di legittimita' della Corte dei conti.

Inoltre, ai fini della predisposizione dei richiamati Rapporti, devono essere presi in considerazione anche i pagamenti delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato effettuati dalla Tesoreria a fronte di speciali ordini di pagamento in conto sospeso connessi...