Condizioni economiche di offerta del servizio di telefonia vocale. (Deliberazione n. 85/98)

DELIBERAZIONE 22 dicembre 1998.

Condizioni economiche di offerta del servizio di telefonia vocale.

(Deliberazione n. 85/98).

L'AUTORITA'

NELLA seduta del Consiglio del 22 dicembre 1998; VISTA la direttiva del Consiglio 90/387/CE, relativa alla "Istituzione del mercato interno per i servizi delle telecomunicazioni mediante la realizzazione di una rete aperta di telecomunicazioni" (Open Network Provision); VISTA la direttiva 90/388/CE, relativa alla "Concorrenza nei mercati dei servizi di telecomunicazioni"; VISTA la direttiva della Commissione 96/19/CE che modifica la direttiva 90/388/CE al fine della completa apertura dei mercati delle telecomunicazioni; VISTA la direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio 98/10/CE relativa alla "Applicazione del regime di fornitura di una rete aperta (ONP) alla telefonia vocale e sul servizio universale delle telecomunicazioni in un ambiente concorrenziale"; VISTA la legge 29 gennaio 1992, n. 58, recante "Disposizioni per la riforma del settore delle telecomunicazioni"; VISTA la legge 14 novembre 1995, n. 481, recante "Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilita'", in particolare gli artt. 1 e 2; VISTA la legge 31 luglio 1997, n. 249 relativa alla "Istituzione dell'Autorita' per la Garanzie nelle Comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo", in particolare l'art. 1, comma 6, lett. c), n. 14 e l'art. 4; VISTO il D.P.R. 19 settembre 1997, n. 318, relativo al "Regolamento di attuazione di direttive comunitarie"; VISTO il D.M. 28/02/97, concernente le tariffe telefoniche nazionali e successive modificazioni; VISTO il D.M. 28/02/97, concernente le tariffe telefoniche internazionali e successive modificazioni; VISTO il D.M. 10/03/98, recante "Finanziamento del servizio universale nel settore delle telecomunicazioni"; VISTA la delibera CIPE 24 aprile 1996, recante "Linee guida per la regolazione dei servizi di pubblica utilita'"; VISTO il D.M. 25/11/97, recante "Suddivisione del territorio nazionale per il servizio telefonico"; VISTA la propria delibera in data 9 settembre 1998 con la quale l'Autorita' ha disposto l'avvio della valutazione della proposta di ribilanciamento delle tariffe telefoniche di Telecom Italia pervenuta all'Autorita' in data 7 agosto 1998; SENTITE le societa' Telecom Italia, Omnitel Pronto Italia e Telecom Italia Mobile in data 17 novembre 1998; VISTA la documentazione presentata da Telecom Italia all'Autorita' in data 07/08/98, 30/08/98, 02/10/98 e 30/10/98; VISTI gli atti del procedimento; UDITA la relazione al Consiglio della Dott.ssa Paola Maria Manacorda sui risultati dell'istruttoria, ai sensi dell'art. 32 del regolamento concernente l'organizzazione e il funzionamento dell'Autorita' per le Garanzie nelle Comunicazioni (Autorita') nella seduta del Consiglio del 26 novembre 1998; SENTITA la societa' Telecom Italia in data 3 dicembre 1998; UDITA la relazione finale al Consiglio della Dott.ssa Paola Maria Manacorda; CONSIDERANDO quanto segue: 1. I presupposti giuridici del ribilanciamento tariffario.

La problematica del riassetto delle tariffe telefoniche si colloca in un contesto normativo comunitario e nazionale che ne definisce principi ed obiettivi. La normativa comunitaria pone i sistemi tariffari dei Paesi membri tra le condizioni armonizzate fondamentali al fine della realizzazione di una rete aperta a livello europeo (ONP). La direttiva 90/387/CE stabilisce che le condizioni economiche di fornitura della rete aperta devono soddisfare i principi di obiettivita', trasparenza, garanzia, parita' di accesso e non discriminazione. Le tariffe devono, in base a tali principi, essere proporzionate ai costi e rispettare i criteri di parita' dell'accesso e non discriminazione degli utilizzatori.

Nel 1990, la preoccupazione relativa all'introduzione immediata della concorrenza nella telefonia vocale era emersa anche in considerazione del fatto che le strutture tariffarie degli operatori pubblici di telecomunicazioni erano sostanzialmente disgiunte dai rispettivi costi. In tal caso gli operatori concorrenti avrebbero potuto mirare alla prestazione di servizi remunerativi, quali la telefonia internazionale e a lunga distanza, ottenendo quote di mercato esclusivamente in funzione delle strutture tariffarie esistenti, basate su sostanziali distorsioni, data la forte mutualita' fra i diversi servizi. Gli sforzi degli Stati membri, a partire dal 1990, avrebbero dovuto compensare le differenze esistenti nella tariffazione e nelle strutture di costo in preparazione della liberalizzazione. Con la liberalizzazione, infatti, non e' piu' possibile per gli Stati membri mantenere un sistema di controllo attraverso prezzi amministrati nel settore delle telecomunicazioni: l'operatore ex monopolista deve poter adattare le sue tariffe in funzione della domanda e della concorrenza alla quale e' esposto. Il ruolo dei pubblici poteri, in tale nuovo contesto, subisce un mutamento: si tratta da un lato di vigilare affinche' l'operatore storico non applichi prezzi troppo bassi in determinati segmenti di mercato (ostacolando in tal modo l'entrata o la permanenza dei concorrenti), dall'altro di verificare che tale operatore non aumenti le tariffe nei segmenti di mercato in condizioni di limitata competitivita', cosi' da minacciarne la stessa accessibilita' agli utenti. Quest'ultima funzione deve tenere conto, inoltre, dell'evoluzione del servizio di telefonia e dei bisogni socio-economici dei consumatori attraverso una nuova considerazione del concetto di fruibilita' e di accessibilita', alla luce dello sviluppo dei mercati e finche' non sia la concorrenza a realizzare un effettivo controllo dei prezzi. In particolare l'Autorita' vigila sia sul fatto che l'offerta di servizi da parte dell'operatore non sia rivolta ad alcuni consumatori, in modo da escludere altri dai benefici della concorrenza, sia sul fatto che effettive o potenziali inefficienze dell'operatore stesso non ricadano impropriamente sugli utilizzatori dei servizi. Un efficace ribilanciamento, nell'ambito di un mercato aperto alla concorrenza, porta "naturalmente" i prezzi a scendere verso i rispettivi costi. Al contrario, vincoli tariffari dettagliati, in tale contesto, sono tali da compromettere la posizione degli operatori, "vincolati" da tariffe regolate che possono collocarsi a livelli superiori ai rispettivi costi.

La direttiva 96/19/CE stabilisce a tale proposito che gli Stati membri consentano ai propri organismi di telecomunicazioni di riequilibrare le tariffe, tenendo conto delle specifiche condizioni del mercato e della necessita' di garantire la possibilita' economica di accedere al servizio universale. In particolare, gli Stati membri permettono agli operatori pubblici di adeguare le tariffe correnti che non sono in linea con i costi e che aumentano, di conseguenza, l'onere della prestazione del servizio universale, al fine di realizzare una struttura tariffaria ancorata ai costi reali. Il presente provvedimento e' diretto appunto a perseguire tale obiettivo, autorizzando Telecom Italia ad adattare in tal senso le sue tariffe.

La normativa nazionale, e in particolare il DPR 318/97 di recepimento delle direttive comunitarie di completa liberalizzazione del settore, definisce un termine massimo per il completamento del processo di riequilibrio, stabilendo, all'art. 7, comma 3, che lo squilibrio risultante dalla struttura delle tariffe telefoniche, da rilevarsi entro il 1 gennaio 1998, puo' essere progressivamente eliminato, considerando anche le condizioni di mercato e l'evoluzione tecnologica, entro il 31 dicembre 1999.

Allo stato, dalla contabilita' regolatoria di Telecom Italia, pervenuta all'Autorita' in data 7 agosto 1998 con riferimento ai conti economico-finanziari per singolo servizio riferiti all'anno 1997, risulta una situazione di squilibrio nella struttura tariffaria dell'operatore Telecom Italia.

Le azioni dell'Autorita' sono, di conseguenza, intese a verificare la consistenza di tale squilibrio e a definire un calendario - da trasmettere alla Commissione europea - per l'attuazione della progressiva eliminazione degli squilibri, opportunamente verificati.

Il processo di riequilibrio deve tenere conto, peraltro, dell'obbligo di garantire la fornitura del servizio universale, in base a quanto previsto dalla direttiva 98/10/CE, dell'orientamento ai costi, dei criteri di parita' di accesso e non discriminazione, sia alla luce delle specifiche condizioni dei mercati di riferimento dei singoli servizi, sia considerando la necessita' di garantire la possibilita' economica di accedere al servizio universale da parte di tutti i cittadini-consumatori.

Alla luce di tali considerazioni, l'Autorita' puo' ritenere opportuno adottare strumenti che incentivino l'operatore a ridurre i propri costi e che tutelino i consumatori dagli effetti negativi derivanti da una concorrenza imperfetta o concentrata solo su alcuni segmenti di mercato.

L'opportunita' di introdurre tali strumenti e' prevista all'art. 7, comma 1, del DPR 318/97 in cui si afferma che le condizioni economiche per l'accesso e l'uso di una rete telefonica pubblica fissa e per i servizi di telecomunicazioni accessibili al pubblico sulla suddetta rete osservano - oltre ai principi di trasparenza, obiettivita' e orientamento ai costi - anche i criteri di carattere generale stabiliti per la disciplina dei servizi di pubblica utilita' dalla legge 481/95 e dalla delibera CIPE del 24 aprile 1996. L'art.

2, comma 2, n. 18 della legge 481/95 individua nello strumento del "price cap" tale metodologia, ed attraverso il suo utilizzo l'Autorita' puo' imporre all'operatore dominante, per particolari servizi o gruppi di servizi, un vincolo esogeno di variazione annuale del proprio indice dei prezzi in termini reali sulla base di parametri finalizzati al recupero di efficienza dell'operatore stesso (tasso annuale di produttivita').

L'inserimento di tale strumento a carattere pluriennale...