La valutazione della prestazione dirigenziale e le connesse responsabilità. La responsabilità dirigenziale e la responsabilità disciplinare

• Autore: Umberto Carabelli - Maria Teresa Carinci
• Pagine: 137-151

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@6.1. La valutazione come strumento di incentivazione e controllo

Come si è avuto modo di osservare in precedenza (v. cap. 3), l’intervento del legislatore del 2009 ha attribuito al sistema di valutazione della dirigenza pubblica un ruolo centrale nel rilancio di una strategia di riforma fondata sul merito e sulla qualità delle prestazioni.

Per il vero, questa impostazione era già presente nel precedente assetto regolativo della figura dirigenziale: in occasione della seconda fase della riforma degli anni ’90, il legislatore aveva formalmente assegnato alla valutazione delle prestazioni dirigenziali un ruolo essenziale all’interno di un sistema dichiaratamente volto ad accrescere l’efficienza e la produttività nell’ambito delle pp.aa. (§ 2.3.2); e tuttavia si può affer- mare che con la Legge delega n. 15/2009 e il D.Lgs. n. 150/2009 la valutazione medesima acquisisca un rinnovato vigore.

In effetti, il D.Lgs. n. 150/2009 conferma la duplice funzione della procedura di valutazione: una finalizzata alla erogazione della retribuzione di risultato – ma anche a regolare il complesso meccanismo della distribuzione degli incarichi di funzione dirigenziale¹ – (incentivazione), e l’altra, meramente eventuale, di occasione di rilevazione della responsabilità dirigenziale (controllo). Per un verso, infatti, la valutazione delle prestazioni dirigenziali costituisce la parte del sistema – dalla quale non si può prescindere – mediante la quale l’amministrazione assume la decisione se possa, o meno, essere erogata al dirigente la parte di retribuzione correlata alla buona gestione. Questa rappresenta, allora, la funzione fisiologica del sistema di valutazione dirigenziale.

Per altro verso – come si dirà più avanti – la procedura di valutazione è la sede in cui può essere osservata una condotta passibile di addebito sotto il profilo della responsabilità dirigenziale. Questa, quindi, esprime la dimensione patologica del sistema di valutazione.

D’altro canto, è opinione diffusa che la buona amministrazione, intesa come amministrazione in grado di erogare servizi efficienti alla collettività, dipende in gran parte da una adeguata responsabilizzazione di tutti gli attori del sistema, e della dirigenza in particolare, attuata anche attraverso funzionanti meccanismi di monitoraggio e valutazione delle relative prestazioni gestionali.

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Rinviando ad altra sede (v. cap. 3) per l’analisi del sistema complessivo della valutazione delle performance nella p.a., qui ci si occuperà esclusivamente della verifica della qualità delle prestazioni dirigenziali e della eventuale responsabilità che ne consegue.

Necessario punto di partenza per comprendere la disciplina della valutazione delle prestazioni dirigenziali è l’analisi delle fonti che governano la materia. Le norme fondamentali sono attualmente quelle contenute nel D.Lgs. n. 150/2009 che, per un verso, introduce nuove disposizioni in materia e, per l’altro, novella le norme contenute nel D.Lgs. n. 165/2001². Inoltre, per ciascuna delle dirigenze che caratterizzano la composita struttura delle nostre amministrazioni³, sarebbe altresì necessaria la verifica delle norme contenute nei contratti collettivi vigenti per ciascuna delle diverse aree dirigenziali.

Va detto, peraltro, che in materia di valutazione e responsabilità della dirigenza pubblica, la contrattazione collettiva incontra rigorosi limiti.

Al riguardo, il legislatore ha anzitutto espressamente disposto che debba essere esclusa dalla contrattazione la materia relativa al conferimento ed alla revoca degli incarichi dirigenziali⁴, la quale trova, dunque, nella legge l’unica fonte di disciplina. In modo solo in parte corrispondente si deve ragionare nei confronti tanto della materia della valutazione delle prestazioni quanto rispetto a quella delle sanzioni disciplinari: rispetto a queste ultime materie, infatti, i contratti collettivi possono intervenire, ma solo nei limiti previsti dalle norme di legge⁵.

@@6.1.1. La valutazione come condicio sine qua non della retribuzione di risultato

La riforma del 2009 conferma, dunque, nei suoi tratti generali, l’impianto strutturale derivante dalla seconda fase della riforma degli anni ’90, nel quale, al centro del complessivo ripensamento organizzativo delle pp.aa., era stata collocata la responsabilizzazione della dirigenza pubblica rispetto al raggiungimento dei risultati di buona amministrazione.

Sul punto va sottolineato che già in passato l’erogazione di una consistente porzione della retribuzione del dirigente pubblico, quella correlata al raggiungimento degli obiettivi ed alle buone prestazioni⁶, era stata fatta dipendere da una procedura di valutazione conclusa con esito positivo. Il D.Lgs. n. 150/2009 ha pienamente ribadito questa impostazione, laddove ha chiarito che non può esserci retribuzione di risultato senza preventiva valutazione positiva⁷.

A questo riguardo va chiarito che l’espressione ‘retribuzione di risultato’ non va intesa in senso letterale, come retribuzione collegata esclusivamente agli obiettivi raggiunti ovvero alle buone prestazioni erogate. Con la locuzione ‘risultato’ il legislatore Page 139 intende piuttosto riassumere il complesso delle attività dirigenziali che di volta in volta esprimono l’incarico di funzione dirigenziale (performance individuale), come del resto è desumibile dall’art. 9, co. 1, del D.Lgs. n. 150/2009⁸, il quale fa esplicito riferimento ad una serie di voci quali: gli indicatori di performance relativi all’ambito organizzativo di competenza; il raggiungimento di specifici obiettivi individuali; la qualità del contributo dato alla performance generale; le competenze professionali e manageriali; la capacità di valutazione dei propri collaboratori⁹.

A conferma della necessaria co-implicazione tra valutazione ed erogazione della retribuzione di risultato, va osservato che, ai sensi dell’art. 19, D.Lgs. n. 150/2009, in ogni amministrazione l’Organismo indipendente di valutazione delle performance (v. § 3.4) compila una graduatoria delle valutazioni individuali dei dirigenti, distinti per livello generale e non, raggruppandoli in tre differenti fasce (corrispondenti a diversi Page 140 livelli di performance), secondo percentuali prestabilite: 25% nella fascia di merito alta, 50% nella fascia di merito intermedia, 25% nella fascia di merito bassa. La collocazione dei dirigenti nelle fasce di merito è funzionale alla attribuzione di una retribuzione di risultato effettivamente variabile in funzione del merito, tenendo conto che alla collocazione nella fascia bassa «non corrisponde l’attribuzione di alcun trattamento accessorio collegato alla performance individuale», e quindi della retribuzione di risultato (v. § 5.4). Va notato, peraltro, che la contrattazione può prevedere deroghe del 5% alla percentuale della fascia di merito alta, nonché alla composizione percentuale delle altre due fasce e alla distribuzione tra le medesime fasce delle risorse destinate ai trattamenti accessori collegati alla performance individuale¹⁰.

Altre previsioni rilevanti in questa prospettiva sono per un verso l’art. 18 del decreto in questione, il quale dispone che «è vietata la distribuzione in maniera indifferenziata o sulla base di automatismi di incentivi e premi collegati alla performance in assenza delle verifiche e attestazioni sui sistemi di misurazione e valutazione adottati ai sensi del presente decreto» e, per l’altro, l’art. 24, co. 1quater, D.Lgs. n. 165/2001, che prevede come «la parte di retribuzione collegata al raggiungimento dei risultati della prestazione non può essere corrisposta al dirigente responsabile qualora l’amministrazione di appartenenza […] non abbia predisposto il sistema di valutazione[…]». si tratta di disposizioni che finalmente chiariscono l’illegittimità di alcune pratiche negoziali in sede decentrata che prevedevano l’erogazione anticipata, nel corso dell’anno, di una percentuale di retribuzione correlata al risultato, senza preventiva valutazione delle prestazioni dirigenziali, se non addirittura la distribuzione (a pioggia) dell’intera retribuzione di risultato senza preventiva valutazione.

Quanto alle modalità di attuazione della valutazione delle prestazioni dirigenziali, occorre osservare che, essendo stato abrogato l’art. 5, D.Lgs. n. 286/1999¹¹, viene meno il sistema di garanzie procedurali ivi previste¹². per rimediare a questo vuoto di tutele, potrebbe soccorrere, nei limiti previsti dalla legge¹³, la disciplina della contrattazione collettiva per l’Area della dirigenza, che per la verità già contiene attualmente previsioni in tal senso¹⁴. A questo riguardo, tuttavia, si pone una questione di non poco momento, correlata alle nuove regole in materia di rapporti fra legge e contratto. Ai sensi dell’art. 29, D.Lgs. n. 150/2009 «le disposizioni del presente Titolo hanno carattere imperativo, non possono essere derogate dalla contrattazione collettiva e sono inserite di diritto nei contratti collettivi ai sensi e per gli effetti degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile, a decorrere dal periodo contrattuale successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto». Questo significa che, a fronte della appena ricordata norma relativa alle garanzie nel corso dell’espleta- Page 141 mento della procedura di valutazione, è dubbia la possibilità per la contrattazione collettiva di intervenire in materia¹⁵.

Infine, un aspetto che emerge chiaramente dalla nuova disciplina è una netta distinzione, ai fini della valutazione, fra alta dirigenza e dirigenza media o di base. Ciò perché la valutazione, come regolata dal D.Lgs. n. 150/2009, si rivolge specificamente alla dirigenza di vertice¹⁶ talché il decreto non detta nessuna disciplina circa le modalità di esplicazione della valutazione della dirigenza media o di base (v. capp. 3 e 4).

@@6.1.2. La valutazione come fase per l’eventuale addebito della responsabilità dirigenziale

si è detto in apertura che la...