La direttiva 2011/24 sulla mobilità dei pazienti alla luce della cittadinanza europea

• Autore: Micaela Falcone
• Pagine: 363-389

MICAELA FALCONE

LA DIRETTIVA 2011/24

SULLA MOBILITÀ DEI PAZIENTI ALLA LUCE

DELLA CITTADINANZA EUROPEA

SOMMARIO: 1. Premessa e oggetto del lavoro. – 2. Dalla cittadinanza nazionale alla cittadi-

nanza sociale europea. – 3. Le competenze dell’Unione europea in materia di politica

sanitaria e la base giuridica della direttiva 2011/24/UE. – 4. I principi affermati dalla

giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea. – 5. La disciplina della di-

rettiva rispetto al regolamento (CE) n. 883/2004. – 6. Il regime del rimborso e la tutela

delle esigenze imperative nazionali. – 7. I diritti e le garanzie per i pazienti in mobilità.

1. Tra le iniziative previste dall’Agenda sociale rinnovata1, la direttiva 2011/24/

UE sulla mobilità dei pazienti2 è finalizzata alla codificazione dei diritti dei pa-

zienti nell’ambito dell’assistenza sanitaria transfrontaliera. La disciplina della di-

rettiva contiene un approccio innovativo per lo sviluppo dei principi del diritto

primario della politica sanitaria, con importanti riflessi sulla dimensione sociale

della cittadinanza europea.

Questa nuova normativa si inserisce nel quadro più generale e complesso

delle competenze in materia di salute pubblica a livello dell’Unione europea:

difatti, sebbene i sistemi sanitari nazionali ed il loro finanziamento siano esclusi

dall’ambito di applicazione del diritto europeo, in realtà la maggior parte delle

attività nel settore della sanità ne è ampiamente influenzata. La politica comune

della salute pubblica è, infatti, contigua alla disciplina del mercato e, in partico-

lare, alle norme sulla libera circolazione delle merci (si pensi ai prodotti e alle

attrezzature mediche), sulla libera circolazione delle persone (i medici, quali la-

voratori dipendenti o autonomi) e sulla libera circolazione dei servizi sanitari

erogati privatamente a spese dei pazienti3.

1 Comunicazione della Commissione 2 luglio 2008, Agenda sociale rinnovata: opportunità,

accesso e solidarietà nell’Europa del XXI secolo, COM(2008)412 def.

2 Direttiva 2011/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2011, concer-

nente l’applicazione dei diritti dei pazienti relativi all’assistenza sanitaria transfrontaliera, GUUE

L 88, 4 aprile 2011, p. 45 ss.

3 Emerge, quindi, una contraddizione di fondo della politica sanitaria, poiché “we thus have

a situation where national health care systems officially fall outside EU law, but elements relating

to their financing, delivery and provision are directly affected by EU law”. Così E. MOSSIALOS, G.

364 Micaela Falcone

Difatti, proprio tramite il ricorso ai principi della libera circolazione dei ser-

vizi, la direttiva 2011/24 sviluppa la disciplina preesistente in materia di coordi-

namento dei sistemi di sicurezza sociale, conferendo una maggiore tutela ed un

più vasto ambito di applicazione ai diritti dei pazienti in mobilità. La questione

prioritaria oggetto della direttiva riguarda il sistema di rimborso dei costi delle

cure ricevute oltre frontiera da parte dei sistemi sanitari nazionali e il rilascio

dell’autorizzazione preventiva da parte dell’autorità competente nello Stato di

affiliazione, vale a dire quello in cui il paziente è assicurato o ha diritto alle pre-

stazioni di malattia (art. 3 della direttiva)4.

Il rilievo innovativo della normativa in parola si comprende chiaramente se si

considera che le differenze tra i sistemi sanitari nazionali costituiscono un osta-

colo alla creazione di un mercato dei servizi sanitari, sia per la diversa imposta-

zione tra sistemi assicurativi volontari o di categoria e sistemi finanziati attra-

verso la fiscalità generale degli Stati, sia per la diversa organizzazione sanitaria

nazionale, che varia a seconda delle forme di partecipazione dei pubblici poteri e

degli operatori privati5.

PERMANAND, R. BAETEN, T. HERVEY, Health Systems Governance in Europe: the Role of European

Union Law and Policy, Cambridge, 2010, p. 4 ss. (in particolare p. 5), che illustrano come la po-

litica sanitaria sia evoluta nel contesto degli obiettivi economici del mercato interno percorrendo

un binario alternativo a quello ordinario. Secondo gli autori, alla salute si potrebbe pertanto ascri-

vere un ruolo subordinato nel più ampio processo di integrazione europea in ragione della “asim-

metria costituzionale” tra le politiche dell’Unione che promuovono l’efficienza del mercato e

quelle che promuovono la protezione sociale, e del ruolo forte di regolamentazione dell’Unione

nel primo caso ed un debole potere redistributivo nel secondo: ne deriva una tensione continua tra

priorità economiche e sociali nella fornitura di assistenza sanitaria (v. specialmente pp. 6-7, che

richiamano le teorie di W. W. HOLLAND, E. MOSSIALOS, G. PERMANAND, Public Health Priorities

in Europe, in W. W. HOLLAND, E. MOSSIALOS (eds.), Public Health Policies in the European

Union, Aldershot, 1999 e di B. DUNCAN, Health Policy in the European Union: how it’s made and

how to influence it, in British Medical Journal, 2002, p. 1027 ss.).

4 Inoltre, accanto alla disciplina del rimborso ed in linea con il ruolo dell’UE nell’ambito

della competenza di sostegno prevista dai Trattati per il settore sanitario, la direttiva intende rea-

lizzare una piattaforma di cooperazione europea che consenta: il riconoscimento delle prescrizioni

rilasciate in un altro Stato membro; lo sviluppo di reti di riferimento europee tra prestatori di assi-

stenza sanitaria e centri di eccellenza negli Stati membri; lo scambio di informazioni scientifiche

per la valutazione e l’implementazione delle tecnologie sanitarie.

5 Come illustrato dall’Avvocato generale Geelhoed nelle conclusioni del 15 dicembre 2005,

causa C-372/04, The Queen, su richiesta di Yvonne Watts c. Bedford Primary Care Trust e Secre-

tary of State for Health, Raccolta, p. I-4325 ss., punto 21, nell’Unione “troviamo sistemi a carat-

tere interamente pubblico (Regno Unito), sistemi ibridi (Paesi Bassi) e sistemi di assicurazione

privati. Il finanziamento dei sistemi appartenenti alla prima categoria è interamente pubblico e le

prestazioni sono erogate gratuitamente. I sistemi che rientrano nella seconda categoria possono

essere finanziati da fonti pubbliche o private, ovvero da una combinazione di entrambe le fonti,

mentre le prestazioni sono erogate in natura o in base ad un meccanismo di rimborso. Nel terzo

modello, le prestazioni sono pagate direttamente dal paziente che viene successivamente rimbor-

sato dalla propria assicurazione malattia. A seconda del tipo di organizzazione, tali sistemi avranno

una gestione più rigida e saranno relativamente chiusi, ovvero avranno una gestione più flessibile

e saranno relativamente aperti”. In argomento v. anche S. MENTO, I sistemi sanitari nazionali e il

principio di libera circolazione dei servizi nella Comunità europea, in G. dir. amm., 2006, p. 1310