La difficile navigazione delle tariffe di trasporto pubblico locale fra garanzie civilistiche e limiti pubblici

• Autore: Giuseppe Moscatt
• Carica: Avvocato, foro di Siracusa
• Pagine: 164-168

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@1. La sentenza n. 2628/2004 del TAR Puglia: i principi riaffermati, alla luce del T.U. Enti locali del 2000 e la figura della presupposizione

La sentenza sulla quale ci soffermiamo per un breve commento, appare alquanto significativa per i principi di natura civilistica che da essa emergono soprattutto nei riflessi in ambito amministrativo, singolare endiadi interpretativa che si riflette progressivamente nella edificazione del nuovo regime della materia dei trasporti, terreno da cui potrebbe rinascere una nuova codificazione unitaria del settore, ormai maturo per un tentativo di riassetto organico, favorito dal processo di incentivazione della concorrenza, non disgiunto da una parallela sensibilità per la sicurezza della circolazione per terra, per acqua e per aria ¹.

La sentenza, invero, batte tre piste: il riconoscimento della figura civilistica della presupposizione nei contratti derivati da concessione dei servizi pubblici locali; la individuazione dei costi di utilizzazione di parcheggio fra gli elementi essenziali rivolti alla formazione della tariffa dei servizi medesimi; la competenza limitata del Comune nella fissazione della tariffa medesima, fermo restando la superiore attribuzione della Regione nel predeterminare la tariffa minima, al di sotto della quale il Comune non può scendere, a pena di risoluzione della Concessione-Contratto, o meglio di invalidità del contratto di servizio.

Proprio la rilevanza della figura della presupposizione - o, il che è lo stesso, della clausola rebus sic stantibus - merita attenzione, poiché il mutamento delle condizioni economiche iniziali per la determinazione della tariffa di viaggio, sbilanciate dal lievitare dei costi di parcheggio, produce il noto processo di revisione dei prezzi concordati in sede di aggiudicazione e di successivo contratto di concessione del servizio, evento da sempre oggetto di controversie giurisprudenziali ².

Nella fattispecie, dato che la tariffa costituisce il prodotto dei costi di gestione sommati alla quota di partecipazione ai costi per il parcheggio, la modificazione di tale elemento può portare alla revisione della tariffa, tanto più che gli atti preliminari al contratto di servizio relativi alla fissazione della tariffa costituivano parte integrante del procedimento amministrativo, culminato nella stipulazione del disciplinare. Insomma, per i Giudici pugliesi è stato sufficiente rilevare che dalla documentazione preliminare al contratto emergeva in modo univoco come la tariffa fosse il frutto, anche, del costo di utilizzazione del parcheggio, circostanza che influiva sulla tariffa e sulle sue variazioni indipendentemente dalla indicazione esplicita nel contratto; onde gli atti del procedimento precedenti al contratto necessariamente lo integravano ³.

Indubbiamente, a parere della più accorta dottrina ⁴, la sopravvivenza di un contratto sarebbe alquanto minata qualora difettassero, in misura più che evidente, le condizioni di equilibrio che lo avevano richiesto proprio per sanare i conflitti economici fra i futuri contraenti: esemplari, a riguardo, le vicende connesse agli accordi internazionali coi Paesi Arabi dopo i fatti dell'11 settembre 2001, che produssero, fra l'altro, la revisione o la risoluzione di detti contratti, per la situazione di crisi dei mercati che ancora prosegue a causa di quei tragici eventi ⁵.

In particolare, la legislazione speciale già si è premunita con regole sistematiche nel caso in cui i contraenti - specialmente nelle operazioni finanziarie connesse ai trasporti internazionali - potevano subire eventi connessi a guerre, rivoluzioni, terremoti, o a forza maggiore, introducendo clausole che prevedessero la risoluzione del contratto, ovvero la revisione delle condizioni economiche in pendenza, appunto, di dette gravi sopravvenienze: si pensi, appunto all'art. 422 del Codice della Navigazione, il quale, al comma primo, delineava il regime della responsabilità civile soggettiva del vettore marittimo di cose per colpa presunta. Invero, al vettore marittimo di cose era sufficiente - come lo è ancora, in armonia alla Convenzione internazionale per l'unificazione di alcune regole in materia di Polizza di Carico, firmata a Bruxelles il 25 agosto 1924 ⁶ - per sgravarsi da responsabilità nei confronti del destinatario, dare la prova negativa della non derivazione del danno alla merce o colpa personale o degli ausiliari e preposti, colpa di natura commerciale ⁷. Inversione dell'onere della prova a favore del vettore - e a carico del destinatario - che nel successivo comma secondo emerge con maggiore chiarezza, giacché vengono indicate una serie di circostanze che, ove vengono ad accadere durante la esecuzione del contratto, non solo esimono automaticamente il vettore da responsabilità contrattuale, ma anche portano alla interruzione o alla revisione del contratto per il sopravvenire di eventi che, appunto, ne minano la funzionalità ed il rispetto degli interessi presupposti. Infatti, l'avere attribuito al destinatario l'onere di provare la colpa del vettore, o la colpa commerciale dei suoi dipendenti o preposti, quando il danno sia stato prodotto, fra l'altro, da provvedimenti di Pubbliche Autorità ⁸ equivale alla risoluzione del contratto medesimo ⁹, qualora si versasse in un rapporto di fornitura, dove la periodicità delle prestazioni di trasporto l'elemento essenziale dell'accordo economico ¹⁰.

Non v'è, allora, chi non vedeva come il principio codificato nel diritto speciale abbia trovato in giurisprudenza terreno fertile, tale da rinforzare il processo interpretativo della crisi dei contratti di fornitura di servizi; qualora il mutamento delle condizioni iniziali ne imponessero la successiva rimodulazione, alla luce di eventi attribuiti ad interventi autoritativi della Pubblica Amministrazione posteriori al momento della formazione della tariffa del servizio dei trasporto, fase nella quale le preliminari posizioni dell'organo amministrativo concedente erano complementari alla conseguente regolamentazione della Concessione, costituendone il presupposto ¹¹.

In altri termini, lo schema normativo pervenuto al vaglio dei Giudici pugliesi prendeva le mosse dall'art. 117 del Testo Unico degli Enti Locali, approvato con D.L.vo n. 267 del 18 agosto 2000, concernente la materia della formazione e delle modifiche alle tariffe dei servizi, applicato in combinato disposto con l'art. 1467 Page 165 del Codice civile, dettato a disciplinare l'esecuzione dei rapporti giuridici patrimoniali esposti agli effetti di eventi eccezionali ed imprevedibili che rendono troppo onerosa la prosecuzione delle prestazioni preventivamente concordate ed assentite fra le Parti, specialmente quando una di esse è una Pubblica Amministrazione concedente l'esercizio di un pubblico servizio ¹².

Orbene, la prassi giurisprudenziale è orientata a far discendere la figura della presupposizione proprio dall'art. 1467 cit.: infatti si riconosce detta figura quando una determinata situazione, di fatto o di diritto, passata, presente o futura, di carattere oggettivo e il cui venir meno o il cui verificarsi sia, cioè, del tutto svincolato dall'attività e dalla volontà dei contraenti e non costituisca l'oggetto di una loro specifica obbligazione, costituisca un'interruzione della serie causale al di fuori di un espresso rimando ad essa nel testo contrattuale, né sia ritenuta rilevante dai contraenti al momento della formazione della loro volontà, come presupposto comune avente valore decisivo ai fini della permanenza del vincolo contrattuale ¹³. Pertanto, essendo la risoluzione per eccessiva onerosità tipica dei contratti ad esecuzione continuata, periodica o differita e in presenza di avvenimenti straordinari o imprevedibili, la dottrina meno recente ¹⁴ aveva ritenuto applicabile, nei limiti dell'art. 1467 c.c., la clausola legale rebus sic stantibus, in base alla quale l'efficacia del contratto per il futuro è subordinata al fatto che le posizioni contrattuali di partenza non si modifichino. Ciò accade quando, in virtù di eventi straordinari come quelli attuali, gli equilibri contrattuali si spostino, si sovverta l'economia del negozio e si ripartisca il rischio contrattuale diversamente da come stabilito dalle parti.

Altri ¹⁵ sono contrari a queste conclusioni, ritenendo che non trovi ingresso nel nostro ordinamento la presupposizione, la quale sarebbe una modalità non sviluppata del negozio, non risultante dal tenore della dichiarazione, non riconoscibile dagli interessati e perciò irrilevante. La spiegazione dell'art. 1467 c.c. sarebbe da ricercare, piuttosto, nella necessità di dare rilievo oggettivo o soggettivo al sopravvenuto squilibrio patrimoniale delle prestazioni in occasione di eventi straordinari o imprevedibili.

Si è detto, però, che l'evento imponderabile dovrebbe essere del tutto svincolato dalla attività e dalla volontà dei contraenti e non sia conosciuto dalle parti per effetto di un espresso rinvio calcolato e valutato nel testo del contratto, alla stregua di una condizione o di un onere obiettivamente espresso ed idoneo a paralizzare la presunzione di buona fede delle Parti nella ricostruzione dell'iter negoziale: se una circostanza dovesse sbilanciare notevolmente i valori delle prestazioni, interpretando il contratto sulla base del principio della buona fede, pur non considerando le rappresentazioni particolari di tale circostanza, sembra ingiusto addossarne gli esiti su una parte sola. Si potrebbe, semmai, dare rilievo alle qualità soggettive delle parti contraenti in sede di giudizio di distribuzione del rischio contrattuale. Un imprenditore, presumibilmente ben consapevole dei rischi della propria attività, non potrebbe invocare la presupposizione nella stessa misura di un operatore occasionale o di un soggetto non esperto del settore. Diversamente, il concessionario di un pubblico servizio locale dovrebbe aspettarsi, fin dalla prima battuta del procedimento di assegnazione del servizio, una certa...