Il differimento dell'entrata in vigore e gli "atti di indirizzo e coordinamento" nel Codice dell'amministrazione digitale

AutoreEmilio Castorina
CaricaProfessore ordinario di diritto costituzionale presso l'Università degli studi di Catania, Facoltà di giurisprudenza
Pagine215-228

Emilio Castorina L'autore è professore ordinario di diritto costituzionale presso l'Università degli studi di Catania, Facoltà di giurisprudenza. Il presente contributo è stato già pubblicato in Dir. inf., 2005, 3, pp. 459 ss.

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@1. Premessa

Tra le disposizioni transitorie e finali del "Codice dell'amministrazione digitale" figurano l'art. 73, intitolato Aggiornamenti, e l'art. 76, il quale statuisce in ordine all'entrata in vigore della nuova normativa.

Le due disposizioni ora citate - che costituiscono l'oggetto delle mie brevi riflessioni - pur non essendo tra loro strettamente collegate, presentano, quale dato comune, il fatto di riguardare due distinti aspetti dell'efficacia del d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82.

In virtù dell'art. 76, norma di chiusura dell'intervento normativo, le disposizioni del Codice entreranno in vigore a decorrere dal 1° gennaio 2006: il Governo si è determinato, quindi, nel senso di ritardarne l'iniziale efficacia temporale.

Ai sensi dell'art. 73, la Presidenza del Consiglio dei Ministri è chiamata ad adottare gli opportuni atti di indirizzo e coordinamento per assicurare che i successivi interventi normativi, incidenti sulle materie oggetto di riordino, siano attuati esclusivamente mediante la modifica o l'integrazione delle disposizioni contenute nel testo in parola; a tale stre-Page 216gua, intendendosi contrassegnare il Codice per una peculiare efficacia sotto il profilo formale-sostanziale.

Pur dovendosi riconoscere la non sempre rigorosa coerenza nelle categorie utilizzate dal legislatore, se la collocazione tra le disposizioni finali si addice alla norma che statuisce in ordine ai tempi d'entrata in vigore del testo normativo (al pari di quella, art. 74, che provvede in ordine agli oneri finanziari occorrenti; ed alle abrogazioni stabilite per mezzo dell'art. 75), atteso il carattere accessorio, complementare o strumentale rispetto alle norme che precedono e che priva, comunque, le disposizioni c.d. finali di una vera e propria autonomia sul piano normativo; dubbio appare, invece, l'inserimento della disciplina relativa agli aggiornamenti del Codice proprio tra le norme transitorie, se si intende conseguire la progressiva concentrazione all'interno del medesimo testo di tutti i successivi interventi normativi che pur rappresenteranno una rilevante dimensione, nei distinti e variegati profili implicati dall'azione amministrativa, della "società dell'informazione" secondo l'intenzione del legislatore delegante, ai sensi dell'art. 10 della legge n. 229 del 2003.

Invero, carattere transitorio si addice alla disposizione che determina la "costituzione di un sistema di diritto materiale terzo, diverso dal vecchio, ma anche dal nuovo pur costituendone in generale una semplice attenuazione"1, in modo che sia facilitato il passaggio da un regime legislativo ormai antiquato (ormai abrogato) ad un assetto nuovo e rispondente alle attuali esigenze. Non vi è dubbio, quindi, che l'aggiornamento delle disposizioni del nuovo Codice, secondo le modalità indicate nell'art. 76, nulla ha a che vedere con un "diritto transitorio", richiamando, semmai, un diverso ordine di considerazioni sulle quali si indugerà più avanti.

Il Codice dell'amministrazione digitale, che riguarda il settore delle nuove tecnologie applicate ai processi decisionali pubblici ed a nuove dimensioni delle libertà civili e sociali implicate ed, in particolare, il campo dell'informatica - che offre le proprie straordinarie potenzialità per un intervento riformatore di così ampia portata ed incidente su procedimenti ed istituti tradizionali dell'agire amministrativo, investendo in specialPage 217 modo i diritti dei privati cittadini - avrebbe, probabilmente, meritato una disciplina transitoria in senso proprio, in grado di attenuare, se non altro, "gli effetti psicologici e sociali di bruschi mutamenti nel regolamento giuridico, dando senso di gradualità ai mutamenti stessi, rendendo possibile l'adattamento delle vecchie situazioni al nuovo regime"2.

Invero, l'esigenza di un "diritto transitorio", pur avvertita in tutta la propria effettiva valenza non solo simbolica, ma realmente apprezzabile alla stregua del noto canone del buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), si è tradotta, in maniera piuttosto scarna, nelle due disposizioni del nuovo Codice, le quali, prescindendo del tutto da qualsiasi disciplina atta a graduare (o ad, altrimenti, guidare l'avvio ed i primi sviluppi del) l'operatività dell'importante momento riformatore, si sono limitate, l'una semplicemente a congelare l'entrata in vigore del decreto delegato (art. 76, d.lgs. n. 82/2005); l'altra a consegnare nelle mani della Presidenza del Consiglio dei Ministri una funzione di indirizzo e coordinamento di problematica configurazione e di inquadramento sistematico piuttosto singolare (art. 73, d.lgs cit.).

@2. L'art. 76 del d.lgs. n. 82/2005: il differimento dell'entrata in vigore del Codice, la disciplina della legge delegante, i decreti delegati correttivi ed il "tempo limitato"per la delegazione legislativa

Prendendo le mosse dalla norma che regola l'entrata in vigore del Codice, è utile ricordare che il testo licenziato dal Consiglio dei Ministri non prevedeva il differimento dell'efficacia della normativa di riordino, al quale si è, invece, pervenuti su espresso suggerimento del Consiglio di Stato, col parere (n. 11995/04) sullo schema del decreto reso dalla Sezione consultiva per gli atti normativi nell'adunanza del 7 febbraio 2005.

La Sezione consultiva, in sostanza, aveva suggerito "sin d'ora di valutare l'eventualità di stabilire un congruo termine per l'entrata in vigore dello schema in oggetto (ad esempio, 180 o 240 giorni)", in quanto lo slittamento dell'entrata in vigore del decreto legislativo, sempre ad avviso delPage 218 Supremo Consesso, avrebbe consentito "oltre che di preparare adeguatamente le amministrazioni e gli operatori ai cambiamenti introdotti, di predisporre la raccolta di norme regolamentari", nonché di far confluire le modificazioni che eventualmente non vi fosse stata la possibilità di apportare con il necessario approfondimento in uno o più decreti legislativi correttivi, consentiti dall'art. 10, co. 3, della legge n. 229/ 2003 e far sì che entrambi i tipi di intervento (norme regolamentari e decreti legislativi correttivi) potessero "entrare in vigore a breve distanza (o addirittura quasi contemporaneamente) al Codice in esame" (punto 4.2 del richiamato parere).

Le premesse da cui muoveva il Consiglio di Stato non attenevano tanto a profili di merito giuridico della normativa in itinere, quanto piuttosto ad aspetti dell'articolato ancora da completare o da rendere più coerenti con il contesto ordinamentale sul quale la riforma avrebbe inciso.

In effetti, se il Codice presentava aspetti problematici non sufficientemente risolti e rispetto ai quali le scelte effettuate pur esigevano soluzioni ancor più meditate e da svolgere in collaborazione con altre amministrazioni competenti; se, in sostanza, il Codice era comunque perfettibile anche mediante l'inserimento di norme destinate ad affiancare quelle programmatiche di principio ed "applicabili tramite un processo graduale e guidato di implementazione o, in altri casi direttamente esecutive"; e se, in definitiva, potevano sembrare non ancora raggiunte le finalità della legge di delega ed, in particolare, la garanzia della "più ampia disponibilità di servizi resi per via telematica dalle pubbliche amministrazioni e dagli altri soggetti pubblici" o, ancora, lontane le condizioni per assicurare "ai cittadini e alle imprese l'accesso a tali servizi secondo il criterio della massima semplificazione degli strumenti e delle procedure necessari e nel rispetto dei princìpi di uguaglianza, non discriminazione e della normativa sulla riservatezza dei dati personali" (cfr., ancora, il punto 4.1 del menzionato parere)...

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