Difetto di giurisdizione e incompetenza

AutoreMassimiliano di Pirro
Pagine83-98

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@1 Difetto di giurisdizione e regolamento di giurisdizione

Nei Capitoli precedenti abbiamo visto che cosa si intende per "giurisdizione", a quali organi essa appartiene e il momento nel quale si fissa la giurisdizione, coincidente con la proposizione della domanda (art. 5 c.p.c.). Adesso dobbiamo stabilire che cosa accade in presenza di un difetto di giurisdizione, che si ha quando il giudice ordinario non può svolgere la propria funzione giurisdizionale in quanto la questione da decidere è affidata dalla legge a giudici appartenenti a un diverso ordine giurisdizionale (ad esempio, al giudice amministrativo) o ad altri poteri pubblici (ad esempio, la pubblica amministrazione).

Il difetto di giurisdizione del giudice ordinario può sussistere, quindi, nei confronti di un giudice speciale o nei confronti della pubblica amministrazione, e può essere rilevato in ogni stato e grado del processo. La decisione del giudice (lo stesso della cui giurisdizione si dubita) sulla questione di giurisdizione può essere impugnata in appello e in cassazione. È chiaro, peraltro, che le questioni di giurisdizione devono essere risolte, dal giudice adito per il merito, in via preliminare, dal momento che la giurisdizione è il primo dei presupposti processuali, e il giudice non può decidere sul merito prima di aver riscontrato la sussistenza di tutti i presupposti del processo (Mandrioli).

L’art. 41 c.p.c. prevede uno strumento particolare per risolvere le questioni di giurisdizione sorte nel corso di un processo: si tratta del cd. regolamento preventivo di giurisdizione, che consente alle parti di rivolgersi direttamente alle sezioni unite della Cassazione per sciogliere il dubbio su quale sia il giudice munito di giurisdizione in ordine al processo ed evitare, quindi, che si svolga inutilmente un processo davanti ad un giudice privo di giurisdizione. Tutte le parti del processo possono proporre il ricorso, compresi il convenuto contumace, ossia non costituito in giudizio (poiché la legittimazione a presentare il ricorso prescinde dalla costituzione in giudizio: Cass. n. 15526/2003), e l’attore, nei casi in cui sia prospettato un "ragionevole dubbio" (Cass. S.U. n. 1833/1996).

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Attraverso il regolamento preventivo di giurisdizione, quindi, le parti non affidano la decisione della questione di giurisdizione allo stesso giudice della cui giurisdizione si dubita (si consideri che la decisione di tale giudice potrebbe essere impugnata, con conseguente protrarsi dell’incertezza sulla sussistenza o meno della giurisdizione), ma si rivolgono direttamente alla Cassazione affinché stabilisca, una volta per tutte, se quel giudice sia munito o no di giurisdizione.

Il regolamento di giurisdizione è utilizzabile nel processo ordinario di cognizione, nel processo del lavoro (artt. 409 e ss. c.p.c.), nei procedimenti possessori (art. 703 c.p.c.) e nel procedimento per la dichiarazione del fallimento.

Il regolamento non è ammissibile nel processo di esecuzione (vedi Cap. 24 e ss.), poiché tale rimedio è riferibile soltanto al processo di cognizione. Infatti, pur costituendo l’esecuzione forzata uno degli aspetti della tutela giurisdizionale dei diritti, gli artt. 41 e 367 c.p.c. impongono di collocare il regolamento preventivo di giurisdizione nell’ambito del solo processo di cognizione, l’unico nel quale si può parlare di "decisione di merito di primo grado" avente natura di sentenza e di organi quali "il giudice istruttore ed il collegio". Difatti, nel processo esecutivo mancano sia decisioni aventi natura di sentenza, sia un organo giurisdizionale designato come "giudice istruttore", poiché la legge parla soltanto di "giudice dell’esecuzione".

Affinché il regolamento preventivo di giurisdizione sia proponibile devono ricorrere le seguenti condizioni:

- mancanza di una decisione del giudice della cui giurisdizione si dubita, il quale, pertanto, non deve aver emesso una sentenza, anche se limitata alla giurisdizione o ad altra questione processuale. L’art. 41 c.p.c., infatti, stabilisce che il regolamento di giurisdizione può essere richiesto finché la causa non sia decisa nel merito in primo grado, con una sentenza anche non definitiva;

- pendenza del processo al quale il regolamento preventivo di giurisdizione si riferisce (Cass. S.U. n. 3284/1989). Nei giudizi che iniziano con atto di citazione, il processo è pendente con la notifica dell’atto al convenuto; invece, nei procedimenti che iniziano con ricorso, il processo è pendente dal momento del deposito del ricorso, per cui il soggetto indicato nel ricorso come convenuto può proporre l’istanza di regolamento a prescindere dalla notifica del ricorso e del decreto di fissazione dell’udienza di comparizione;

- sussistenza di una delle questioni di giurisdizione previste dall’art. 37 c.p.c., che fa riferimento al difetto di giurisdizione nei confronti della pubblica amministrazione e dei giudici speciali (vedi par. successivo), escluse le sezioni specializzate - i cui poteri riguardano la competenza -, le controversie tra privati (Cass. S.U. n. 4914/1993) e le questioni di giurisdizione internazionale.

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Il regolamento di giurisdizione si propone mediante ricorso alle sezioni unite della Cassazione (tuttavia, è ammissibile anche se rivolto genericamente alla Cassazione).

La proposizione del ricorso non sospende automaticamente il processo in corso: tale sospensione può essere disposta dal giudice davanti al quale pende il processo soltanto se non ritiene l’istanza manifestamente inammissibile (si pensi, ad esempio, al regolamento di giurisdizione proposto al di fuori dei casi previsti dall’art. 41 c.p.c.) o se la contestazione della giurisdizione non è manifestamente infondata (si pensi, ad esempio, al regolamento di giurisdizione proposto nonostante l’evidente sussistenza della giurisdizione).

Durante il periodo di sospensione è possibile la pronuncia di provvedimenti cautelari, e in particolare dei provvedimenti d’urgenza (art. 669quater c.p.c.). Il regolamento preventivo non è un mezzo di impugnazione, poiché non apre un nuovo grado di giudizio ma solo una parentesi che si inserisce nell’ambito del giudizio di primo grado. Chiusa questa parentesi il giudizio prosegue sui suoi normali binari (Mandrioli).

Per quanto riguarda gli aspetti formali, il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione:

- deve essere sottoscritto da un avvocato munito di procura speciale (Cass. S.U. n. 3203/1991), riferita cioè specificamente alla fase processuale davanti alle sezioni unite;

- non deve necessariamente contenere la specificazione dei motivi (poiché non si tratta di un mezzo di impugnazione), essendo sufficiente l’esposizione dei fatti di causa rilevanti per la decisione (Cass. S.U. n. 1540/1993), né è necessario indicare il giudice al quale spetterebbe la giurisdizione (Cass. n. 8212/2005).

Inoltre, nel giudizio devono essere chiamate tutte le parti del giudizio di merito.

Un’ipotesi particolare di regolamento di giurisdizione è prevista dal 2° comma dell’art. 41 c.p.c., per il quale la pubblica amministrazione che non è parte in causa può denunciare il difetto di giurisdizione del giudice ordinario nei casi in cui il giudizio abbia ad oggetto materie riservate al potere amministrativo (conflitto di attribuzioni). La denuncia è fatta dal prefetto, in ogni stato e grado del processo, ovviamente finché la giurisdizione non sia stata affermata con sentenza passata in giudicato.

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@2 Il difetto di giurisdizione del giudice ordinario nei confronti della pubblica amministrazione

Come accennato nel par. precedente, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario nei confronti della pubblica amministrazione o dei giudici speciali (ad esempio, giudici amministrativi o contabili), "è rilevato, anche d’ufficio, in qualunque stato e grado del processo", ai sensi dell’art. 37 c.p.c. L’interpretazione di tale disposizione deve tenere conto dei principi di economia processuale e di ragionevole durata del processo, al fine di garantire un servizio efficiente alla collettività. Ciò comporta che (Cass. S.U. n. 24883/2008):

- il difetto di giurisdizione può essere eccepito dalle parti anche dopo la scadenza del termine...

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