DETERMINA 28 ottobre 2015 - Piano Nazionale Anticorruzione - Aggiornamento 2015. (Determina n. 12). (15A08458)

IL PRESIDENTE Parte generale Premessa Con il presente Aggiornamento, l'Autorita' nazionale anticorruzione (ANAC) intende fornire indicazioni integrative e chiarimenti rispetto ai contenuti del Piano nazionale anticorruzione approvato con delibera 11 settembre 2013, n. 72 (PNA). L'Autorita' ha deciso di predisporre l'Aggiornamento muovendo, da una parte, dalle risultanze della valutazione condotta sui Piani di prevenzione della corruzione (PTPC) di un campione di 1911 amministrazioni conclusasi a luglio 2015;

dall'altra dall'opportunita' di dare risposte unitarie alle richieste di chiarimenti pervenute dagli operatori del settore ed in particolare dai Responsabili della prevenzione della corruzione (RPC), con i quali l'Autorita' ha avuto un importante confronto il 14 luglio del 2015 nella "Giornata nazionale di incontro con i Responsabili della prevenzione della corruzione in servizio presso le pubbliche amministrazioni". L'Aggiornamento si rende necessario, poi, in virtu' degli interventi normativi che hanno fortemente inciso sul sistema di prevenzione della corruzione a livello istituzionale. Particolarmente significativa e' la disciplina introdotta dal decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito in legge 11 agosto 2014, n. 114, recante il trasferimento completo delle competenze sulla prevenzione della corruzione e sulla trasparenza dal Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP) all'ANAC, nonche' la rilevante riorganizzazione dell'ANAC e l'assunzione delle funzioni e delle competenze della soppressa Autorita' per la vigilanza sui contratti pubblici (AVCP). A seguito del mutato quadro normativo, l'ANAC si e' gia' espressa su diverse questioni di carattere generale (trasparenza, whistleblowing, RPC, conflitti d'interesse, applicazione della normativa di prevenzione della corruzione e della trasparenza alle societa' e agli enti di diritto privato in controllo pubblico o partecipati da pubbliche amministrazioni). Quel che rileva in questa sede e' che dalla normativa piu' recente emerge l'intento del legislatore di concentrare l'attenzione sull'effettiva attuazione di misure in grado di incidere sui fenomeni corruttivi. Ci si riferisce, in particolare, alle nuove sanzioni previste dall'art. 19, co. 5, lett. b) del decreto-legge 90/2014, in caso di mancata «adozione dei Piani di prevenzione della corruzione, dei programmi triennali di trasparenza o dei codici di comportamento». Al riguardo si rinvia al «Regolamento in materia di esercizio del potere sanzionatorio dell'Autorita' Nazionale Anticorruzione per l'omessa adozione dei Piani triennali di prevenzione della corruzione, dei Programmi triennali di trasparenza, dei Codici di comportamento» del 9 settembre 2014, pubblicato sul sito web dell'Autorita', in cui sono identificate le fattispecie relative alla "omessa adozione" del PTPC, del Programma triennale per la trasparenza e l'integrita' (PTTI) o dei Codici di comportamento. Equivale ad omessa adozione: a) l'approvazione di un provvedimento puramente ricognitivo di misure, in materia di anticorruzione, in materia di adempimento degli obblighi di pubblicita' ovvero in materia di Codice di comportamento di amministrazione;

2. l'approvazione di un provvedimento, il cui contenuto riproduca in modo integrale analoghi provvedimenti adottati da altre amministrazioni, privo di misure specifiche introdotte in relazione alle esigenze dell'amministrazione interessata;

3. l'approvazione di un provvedimento privo di misure per la prevenzione del rischio nei settori piu' esposti, privo di misure concrete di attuazione degli obblighi di pubblicazione di cui alla disciplina vigente, meramente riproduttivo del Codice di comportamento emanato con il decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013, n. 62. Nella predisposizione dell'Aggiornamento, l'ANAC ha ritenuto necessario avere dei confronti qualificati, oltre che con i responsabili della prevenzione della corruzione, come sopra indicato, con alcune amministrazioni. In particolare sono stati attivati Tavoli tecnici con il Ministero della salute e con l'Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali (Agenas), nonche' con il Ministero dell'economia e delle finanze (MEF). Alcuni esiti dei Tavoli sono gia' confluiti in documenti d'indirizzo, come, ad esempio, le «Linee guida per l'attuazione della normativa in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza da parte delle societa' e degli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici», approvate con la determinazione n. 8 del 17 giugno del 2015. Altri esiti, oggetto anch'essi di distinti documenti congiunti in particolare con riferimento al settore Sanita', sono confluiti all'interno del presente Aggiornamento. E' intenzione dell'ANAC proseguire in questa direzione, attivando anche altri Tavoli tecnici ed ulteriori approfondimenti, in vista della predisposizione del nuovo PNA che verra' adottato nel 2016 per il triennio successivo. Le indicazioni contenute nel presente documento sono state elaborate in una logica di continuita' rispetto a quanto previsto nel PNA e si configurano in termini di aggiornamento dello stesso. L'obiettivo che esse si propongono e' quello di offrire un supporto operativo che consenta alle pubbliche amministrazioni e agli altri soggetti tenuti all'introduzione di misure di prevenzione della corruzione, di apportare eventuali correzioni volte a migliorare l'efficacia complessiva dell'impianto a livello sistemico. Nella consapevolezza che il percorso di elaborazione dei PTPC da adottarsi entro il 31 gennaio del 2016 e' gia' avviato in gran parte delle amministrazioni, il presente Aggiornamento si limita ad indicare alcune "correzioni di rotta" indispensabili ed adottabili nel breve periodo. 1. Valutazione dei PTPC: le principali criticita' rilevate Nel corso del 2015 l'ANAC ha svolto un'analisi dei PTPC di 1911 amministrazioni (1) che ha riguardato i Piani adottati per il triennio 2015-2017 e pubblicati sui siti istituzionali delle singole amministrazioni alla data del 28 febbraio 2015. Nei casi di omessa pubblicazione dei predetti documenti, sono stati acquisiti e valutati i PTPC adottati per il triennio 2014-2016 e, in caso di ulteriore assenza, i PTPC del triennio precedente, 2013-2015. E' stata verificata l'adozione dei PTPC ed effettuato un monitoraggio sulla qualita' degli stessi, al fine di identificare le principali criticita' e "lo stato dell'arte" della strategia di prevenzione della corruzione. La valutazione si e' incentrata sulla qualita' del processo di gestione del rischio, sulla programmazione delle misure di prevenzione e sul livello di coordinamento o integrazione con altri strumenti di programmazione. In sintesi, le risultanze possono essere schematizzate in quattro punti: 1) alla data del 28 febbraio 2015 il 96,3% delle amministrazioni aveva adottato e pubblicato almeno un PTPC sul proprio sito istituzionale e il 62,9% di esse aveva adottato e pubblicato l'aggiornamento per il triennio 2015-2017. Cio' denota, almeno a livello formale, un buon livello di applicazione della norma;

   2) la qualita' dei PTPC e' generalmente insoddisfacente;

   3) la qualita' dei PTPC risulta influenzata da alcune variabili di contesto, quali la tipologia di amministrazioni, la collocazione geografica delle stesse e la dimensione organizzativa;

   4) la qualita' dei PTPC sembra essere significativamente migliore nella programmazione 2015-2017 rispetto ai periodi precedenti;

   cio' e' correlato ad un fattore "di apprendimento" nonche' alla gradualita' nell'implementazione della normativa. Si riferisce di seguito, con maggior dettaglio, sui principali esiti tenendo conto che, per la qualita' del processo di gestione del rischio e' stata valutata l'analisi del contesto esterno e interno, il processo di valutazione del rischio, il trattamento del rischio, il coinvolgimento degli attori interni ed esterni e il sistema di monitoraggio. - Analisi del contesto La fase maggiormente critica risulta essere l'analisi del contesto esterno, insufficiente o inadeguata nel 96,52% dei PTPC analizzati (addirittura assente nell'84,46% dei casi). In altre parole, e' risultata inadeguata la capacita' delle amministrazioni di leggere ed interpretare le dinamiche socio-territoriali e di tenerne conto nella redazione del PTPC. - Mappatura dei processi L'analisi del contesto interno, da attuare attraverso l'analisi dei processi organizzativi (mappatura dei processi), pur essendo meno critica della precedente fase, risulta tendenzialmente non adeguata. Nel 73,9 % dei casi l'analisi dei processi delle cd. "aree obbligatorie" presenta una bassa qualita' ed analiticita'. La percentuale aumenta al 79,78% per i processi relativi alle "aree ulteriori". Nello specifico, tra quei PTPC in cui la mappatura dei processi nelle "aree obbligatorie" risulta inadeguata, emerge un 9,02% di casi in cui essa risulta addirittura assente per talune aree. La percentuale sale al 46,09% nel caso dei processi nelle "aree ulteriori". - Valutazione del rischio In linea con i trend delineati finora, anche la valutazione del rischio presenta ampi margini di miglioramento nella maggioranza dei PTPC analizzati (nello specifico l'identificazione e analisi dei rischi nel 67,07% dei casi e la valutazione e ponderazione del rischio nel 62,39% dei casi). Emerge la concreta difficolta' delle amministrazioni di individuare correttamente i rischi di corruzione, di collegarli ai processi organizzativi e di utilizzare un'adeguata metodologia di valutazione e ponderazione dei rischi. - Trattamento del rischio Anche il trattamento del rischio (fase volta all'individuazione delle misure di prevenzione della corruzione sulla base delle priorita' emerse in sede di valutazione degli eventi rischiosi) e' risultato adeguato solo nel 37,72% dei PTPC analizzati. La qualita' della programmazione delle misure di prevenzione, che indica la capacita' delle amministrazioni di identificare e...