DETERMINA 22 luglio 2015 - Linee guida per l'affidamento del servizio di vigilanza privata. (Determina n. 9). (15A06177)

L'AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE 1. Premessa La Prefettura di Roma ha segnalato a questa Autorita' talune criticita' riscontrate in relazione agli appalti indetti per l'affidamento del servizio di vigilanza privata. Tali criticita' attengono, in particolare: all'esatta indicazione dell'oggetto dell'appalto (es. distinzione tra servizio di vigilanza privata e servizi di guardiania e custodia);

alla corretta individuazione dei requisiti di partecipazione da fissare nel bando di gara;

alla determinazione della formula per individuare l'offerta economicamente piu' vantaggiosa ed ai casi in cui si attribuisce un punteggio esiguo ai fin della valutazione dell'offerta tecnica (es. pari a 20 punti) rispetto a quello attribuito all'offerta economica (es. pari ad 80);

ai ribassi eccessivi proposti dagli operatori economici in sede di gara, che potrebbero essere correlati ad irregolarita' nel rispetto degli obblighi derivanti dall'applicazione del CCNL di categoria ed all'applicazione di tariffe orarie non in linea con le tabelle sul costo medio del lavoro elaborate dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali per tale settore;

alle modalita' di attuazione del c.d. «cambio appalto», con particolare riferimento all'applicazione, da parte del nuovo aggiudicatario, di tariffe orarie inferiori al personale dell'impresa «uscente». Stante il rilievo della questione ed il coinvolgimento di numerosi interessi di settore, l'Autorita' ha ritenuto opportuno adottare il presente documento all'esito dei lavori di apposito tavolo tecnico e della consultazione pubblica avviati in conformita' al Regolamento in tema di «Disciplina dell'analisi di impatto della regolamentazione (AIR) e della verifica dell'impatto della regolamentazione (VIR)» (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 278 del 27 novembre 2013), al fine di acquisire ulteriori valutazioni o aspetti critici da approfondire. Si evidenzia, preliminarmente, che, per l'affidamento di tali servizi, le stazioni appaltanti dovranno utilizzare il bando-tipo che l'Autorita' ha elaborato, a seguito della consultazione conclusa il 20 novembre 2014, con riferimento ai contratti pubblici di servizi e forniture. Il bando-tipo, che regolamenta gli affidamenti mediante procedura aperta con il criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa, riporta le clausole tassative di esclusione individuate ai sensi dell'art. 46, co. 1, del Codice, e contiene le principali regole per la gestione della procedura di gara quali, ad esempio, quelle attinenti alla documentazione amministrativa da produrre, ai requisiti di partecipazione, agli strumenti per premiare la qualita' delle offerte, alla verifica di anomalia. 2. Inquadramento normativo L'attivita' di vigilanza privata e' disciplinata da molteplici fonti normative e regolamentari. Tra queste, le principali sono rappresentate dal r.d. 18 giugno 1931 n. 773 recante «Testo unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza» e s.m.i. e dal r.d. 6 maggio 1940, n. 635 di «Approvazione del regolamento per l'esecuzione del testo unico 18 giugno 1931-IX, n. 773, delle leggi di pubblica sicurezza» e s.m.i.. Devono indicarsi, altresi', il d.m. 1° ottobre 2010, n. 269, recante «Disciplina delle caratteristiche minime del progetto organizzativo e dei requisiti minimi di qualita' degli istituti e dei servizi di cui agli articoli 256-bis e 257-bis del Regolamento di esecuzione del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, nonche' dei requisiti professionali e di capacita' tecnica richiesti per la direzione dei medesimi istituti e per lo svolgimento di incarichi organizzativi nell'ambito degli stessi istituti» ed il d.m. del 4 giugno 2014 n. 115 «Regolamento recante disciplina delle caratteristiche e dei requisiti richiesti per l'espletamento dei compiti di certificazione indipendente della qualita' e della conformita' degli istituti di vigilanza privati, autorizzati a norma dell'articolo 134 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza e dei servizi dagli stessi offerti. Definizione delle modalita' di riconoscimento degli organismi di certificazione indipendente». Tra le altre fonti normative intervenute in materia, devono altresi' indicarsi le seguenti: d.l. 8 febbraio 2007, n. 8, recante «Misure urgenti per la prevenzione e la repressione dei fenomeni di violenza connessi a competizioni calcistiche» convertito, con modificazioni, dalla legge 4 aprile 2007, n. 41;

d.m. 8 agosto 2007 in tema di «organizzazione e servizio degli «steward» negli impianti sportivi»;

d.l. 27 luglio 2005 n. 144 recante «Misure urgenti per il contrasto del terrorismo internazionale», convertito con modificazioni dalla l. 31 luglio 2005, n. 155;

d.m. 15 settembre 2009, n. 154 in tema di «Regolamento recante disposizioni per l'affidamento dei servizi di sicurezza sussidiaria nell'ambito dei porti, delle stazioni ferroviarie e dei relativi mezzi di trasporto e depositi, delle stazioni delle ferrovie metropolitane e dei relativi mezzi di trasporto e depositi, nonche' nell'ambito delle linee di trasporto urbano, per il cui espletamento non e' richiesto l'esercizio di pubbliche potesta', adottato ai sensi dell'articolo 18, comma 2, del decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144, convertito, con modificazioni, dalla legge 31 luglio 2005, n. 155»;

l. 15 luglio 2009, n. 94 recante «Disposizioni in materia di sicurezza pubblica»;

d.m. 6 ottobre 2009 recante «Determinazione dei requisiti per l'iscrizione nell'elenco prefettizio del personale addetto ai servizi di controllo delle attivita' di intrattenimento e di spettacolo in luoghi aperti al pubblico o in pubblici esercizi, le modalita' per la selezione e la formazione del personale, gli ambiti applicativi e il relativo impiego, di cui ai commi da 7 a 13 dell'articolo 3 della legge 15 luglio 2009, n. 94»;

l. 16 gennaio 2003 n. 3 recante «Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione»;

d.m. 28 dicembre 2012 n. 269 in tema di «Regolamento recante l'impiego di guardie giurate a bordo delle navi mercantili battenti bandiera italiana, che transitano in acque internazionali a rischio pirateria». Ai fini del presente documento, tra le fonti sopra indicate, sembra opportuno richiamare in primo luogo il R.D. 18 giugno 1931 n. 773 (di seguito Tulps) ed il R.D. 6 maggio 1940, n. 635 (di seguito Regolamento). In particolare, il Tulps disciplina, al Titolo IV, l'attivita' di vigilanza privata, prevedendo due diverse modalita' di svolgimento della stessa: quella contemplata dall'art. 133, ossia l'ipotesi in cui la vigilanza della proprieta' privata venga esercitata direttamente dal proprietario dei beni (enti pubblici, enti collettivi, soggetti privati) attraverso l'impiego di guardie particolari alle proprie dipendenze e nominate dal Prefetto competente per territorio;

una seconda ipotesi, prevista invece dall'art. 134, consistente nello svolgimento dell'attivita' di vigilanza, previa autorizzazione prefettizia, da parte di persone giuridiche private o singole persone fisiche che impieghino propri dipendenti, in via professionale ed in forma imprenditoriale, riconosciuti come guardie giurate, al servizio di proprieta' mobiliari o immobiliari. In particolare, l'art. 133 Tulps dispone che «gli enti pubblici, gli altri enti collettivi e i privati possono destinare guardie particolari alla vigilanza o custodia delle loro proprieta' mobiliari od immobiliari. Possono anche, con l'autorizzazione del prefetto, associarsi per la nomina di tali guardie da destinare alla vigilanza o custodia in comune delle proprieta' stesse». L'art. 134 Tulps dispone, invece, che «senza licenza del prefetto e' vietato ad enti o privati di prestare opere di vigilanza o custodia di proprieta' mobiliari od immobiliari e di eseguire investigazioni o ricerche o di raccogliere informazioni per conto di privati. Salvo il disposto dell'art. 11, la licenza non puo' essere conceduta alle persone che non abbiano la cittadinanza italiana ovvero di uno Stato membro dell'Unione europea o siano incapaci di obbligarsi o abbiano riportato condanna per delitto non colposo. I cittadini degli Stati membri dell'Unione europea possono conseguire la licenza per prestare opera di vigilanza o custodia di beni mobiliari o immobiliari alle stesse condizioni previste per i cittadini italiani. Il regolamento di esecuzione individua gli altri soggetti, ivi compreso l'institore, o chiunque eserciti poteri di direzione, amministrazione o gestione anche parziale dell'istituto o delle sue articolazioni, nei confronti dei quali sono accertati l'assenza di condanne per delitto non colposo e gli altri requisiti previsti dall'articolo 11 del presente testo unico, nonche' dall'articolo 10 della legge 31 maggio 1965, n. 575. La licenza non puo' essere conceduta per operazioni che importano un esercizio di pubbliche funzioni o una menomazione della liberta' individuale». La licenza per l'esercizio dell'attivita' di vigilanza e' rilasciata dal Prefetto in presenza di particolari presupposti e requisiti indicati negli artt. 134, 136, 138 del Tulps. La modalita' di presentazione della domanda per il rilascio della licenza di cui all'art. 134 del Tulps e' disciplinata dall'art. 257 Reg., il quale prevede (tra l'altro) che tale istanza deve indicare il soggetto che la richiede, la composizione organizzativa e l'assetto proprietario di quest'ultimo, l'indicazione dell'ambito territoriale, anche in province o regioni diverse, in cui l'istituto intende svolgere la propria attivita', l'indicazione dei servizi per quali si chiede l'autorizzazione, dei mezzi e delle tecnologie che si intendono impiegare. La domanda e' corredata da un progetto organizzativo e tecnico-operativo dell'istituto, nonche' della documentazione comprovante il possesso delle capacita' tecniche occorrenti, proprie e delle persone preposte alle unita' operative dell'istituto e la disponibilita' dei mezzi finanziari, logistici e tecnici occorrenti per l'attivita' da svolgere e le relative caratteristiche, conformi alle...