Dalla pubblicità della vita democratica al segreto di Stato (e ritorno), nell'ottica del Parlamento
| Autore | Lupo N. |
| Pagine | 773-799 |
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Nicola Lupo
DALLA PUBBLICITÀ DELLA VITA DEMOCRATICA AL SEGRETO
DI STATO (E RITORNO), NELL’OTTICA DEL PARLAMENTO
SOMMARIO: I. Premessa. - II. Quando i cit tadini devono sapere. - 1. Sul diritto ad essere informati circa la
vita democratica. - 2. Sull’informazione dei cittadini nel momento elettorale. - 3. Sulla pubblicità dei
lavori parlamentari e del procedimento legislativo. - 4. Sulla pubblicità dei procedimenti normativi del
Governo. - 5. Sulla pubblicità (oggettiva e soggettiva) delle autorità indipendenti. - III. Quando i cit-
tadini non devono sapere. - 1. Il carattere ineliminabile di alcune aree di segreto, da limitare però al minimo
indispensabile. Il “segreto di Stato”. - 2. La fase iniziale dell’esperienza repubblicana e il suo superamento,
grazie all’opera congiunta (e coordinata) della Corte costituzionale e del legislatore, nel 1977. - 3. I principi
affermati dalla giurisprudenza costituzionale sul segreto di Stato. - 4. L’evoluzione del controllo parlamenta-
re su segreto di Stato e servizi di sicurezza: dal COPACO al COPASIR. - IV. Conclusioni.
I. Premessa
Il presente contributo consta di due parti. Nella prima si ragionerà, “in positivo”, in-
torno al diritto ad essere informati che i cittadini possono vantare quanto all’attività degli
organi politici e, in particolare, con riferimento all’attività degli organi costituzionali, e
quindi anzitutto delle istituzioni parlamentari. Nella seconda parte, invece, si osserverà, “in
negativo”, quando il diritto di informare non operi o operi in forma attenuata: cercando di
vedere in che modo i cittadini, tramite le Camere, possano esercitare un qualche controllo
anche ove le attività dei pubblici poteri siano coperte da segreto. Ci si soffermerà, perciò, in
particolare, sul controllo parlamentare relativo al segreto di Stato e ai servizi di sicurezza.
Giova osservare, a questo proposito, come il tema dei servizi di sicurezza (i c.d.
servizi segreti) e quello del segreto di Stato appaiano strettamente legati tra di loro, sia
nella legislazione (essendo state entrambe le questioni oggetto di riforme dal contenuto
2007, poi) sia nella giurisprudenza costituzionale (fino alla sentenza della Corte costi-
tuzionale n. 106 del 2009, su cui si avrà modo di tornare). A ben vedere, la connessione
tra i due temi non pare essere il frutto di una scelta arbitraria del legislatore o del giudi-
ce costituzionale, ma si rinviene spesso nella realtà, che vede in più casi il segreto di
Stato utilizzato per coprire una parte dell’attività dei servizi di sicurezza1.
È piuttosto evidente che il punto di partenza della presente analisi è dato dallo
stretto nesso rinvenibile tra democrazia e diritto di informazione. Nesso ripetutamente
ribadito dalla dottrina e dalla giurisprudenza, anzitutto costituzionale, ma tutt’altro che
scontato nella realtà delle cose. Per restare alla situazione italiana, lo dimostra il fatto
che a questo tema è stato dedicato l’ultimo messaggio “libero” (non legato cioè al rin-
vio di una legge) inviato alle Camere da un Presidente della Repubblica2.
Il presente contributo riprende, c on qualche modifica, la relazione al convegno su “Lo statuto giuri-
dico delle infomazioni”, organizzato dal Dipartimento di Diritto per l’Economia dell’Università di Milano-
Bicocca, il 24 maggio 2010.
1 Su questa connessione cfr., con varietà di accenti, S. LABRIOLA, Le informazioni per la sicurezza
dello Stato, Milano, 1978, spec. 22 s. e G. COCCO, I ser vizi di informazione e di sicurezza nell’ordinamento
italiano, I, Padova, 1980, spec., 34 s. Quest’ultimo correttamente sottolinea il diverso contenuto delle due
attività: «nell’un caso interesse dell’agente è conoscere quello che non sa; nell’altro quello di non far cono-
scere quello che sa».
2 Il riferimento è al messaggio del Presidente della Repubblica Ciampi in materia di pluralismo e im-
parzialità dell’informazione (A.C., XIV legislatura, Doc. I, n. 2, trasmesso alla Presidenza il 23 luglio
2002).
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II. Quando i cittadini devono sapere
1. Sul diritto ad essere informati circa la vita democratica
La giurisprudenza costituzionale, che come è noto si è a fondo e sin dall’inizio de-
dicata a una serie di questioni relative al diritto all’informazione3, ha espressamente e-
videnziato come tale diritto appaia strettamente collegato al principio democratico. In
particolare, uno dei momenti in cui la Corte costituzionale ha configurato con partico-
lare chiarezza un diritto ad essere informati riguarda proprio la campagna elettorale: la
sentenza n. 155 del 2002 in materia di pa r condicio è quella in cui la Corte si è spinta
più avanti nel considerare questo diritto, parlando di “diritto alla completa ed obiettiva
informazione del cittadino”, il quale merita di essere “tutelato in via prioritaria soprattut-
to in riferimento a valori costituzionali primari, che non sono tanto quelli – come sostiene
la difesa delle parti private – alla “pari visibilità dei partiti”, quanto piuttosto quelli con-
nessi al corretto svolgimento del confronto politico su cui in permanenza si fonda, indi-
pendentemente dai periodi di competizione elettorale, il sistema democratico”4.
Direi quindi che la Corte costituzionale è molto chiara nel riconoscere l’esistenza
di un diritto ad essere informati sulla vita democratica. Ci si può domandare quale sia il
fondamento di questo diritto. Sicuramente viene in rilievo l’art. 21 della Costituzione,
anche se non è facilissimo conciliare questa lettura dell’art. 21 della Costituzione con
quella secondo cui esso assicura anzitutto la libertà di informazione come diritto indi-
viduale di libertà5. Forse gli argomenti utilizzati dalla Corte costituzionale consentono
di chiamare in gioco pure altri due principi fondamentali: ossia, l’articolo 1 della Costi-
tuzione, sul principio democratico, e l’articolo 3, secondo comma, riguardo al principio
di eguaglianza in senso sostanziale. Quest’ultimo perché, come è risaputo, l’informazione
rappresenta una premessa necessaria rispetto a qualsivoglia forma di partecipazione poli-
tica dei cittadini alla vita democratica del Paese.
Detto questo, ciò che mi sentirei di affermare è che il diritto ad essere informati ri-
spetto all’attività degli organi costituzionali – che, secondo alcune prospettazioni, può
considerarsi “espressione di un principio generale del diritto costuzionale che, coeren-
temente con l’ispirazione democratica dell’ordinamento, indirizza lo sviluppo di
quest’ultimo verso la massima apertura delle fonti di iinformazione all’attività conosci-
tiva dei cittadini, sì da realizzare la più ampia visibilità del potere pubblico”6 – risulta
oggi ancora non sufficientemente garantito, direi quasi “sottosviluppato”, specie se
considerato in rapporto alle possibilità ora aperte dalle nuove tecnologie. Proverò qui a
illustrare questo assunto soffermandomi, seppur succintamente, prima sul momento e-
lettorale, poi sull’attività parlamentare, infine sull’attività governativa.
3 Cfr., per una bella e aggiornata rassegna, E. CHELI, Libertà d’informazione e pluralismo informativo
negli indirizzi della giurisprudenza costituzionale, in AA.VV., P oteri, gara nzie e diritti a sessanta anni dal-
la Costituzione. Scritti per Giovanni Grottanelli de’ Santi, a cura di A. PISANESCHI - L. VIOLINI, Milano,
2007, 1405 s. Si vedano inoltre i materiali giurisprudenziali utilizzati da M. CUNIBERTI - E. LAMARQUE - B.
TONOLETTI - G.E. VIGEVANI - M.P. VIVIANI SCHLEIN, P ercorsi di diritto dell’informazione, III ed., Torino,
2011, muovendo – correttamente – proprio dalla connessione tra “informazione e democrazia”.
4 Così Corte cost., n. 155 del 2002, in Giur. cost., 2002, 1303 s., con nota di O. GR ANDINETTI, “Pa r
condicio”, pluralismo e sistema televisivo, tra conferme e novità giurisprudenziali, in un quadro comunitario e
tecnologico in evoluzione, ivi, 1315 s.
5 Cfr. ampiamente, in proposito, A. PACE - M. MANETTI, Art. 21. La libertà di manifestazione del
proprio pensier o, in Commentario della Costituzione, fondato da G. BRANCA e continuato da A. PIZZORU S-
SO, Zanichelli-Il foro italiano, Bologna-Roma, 2006, spec. 37 s. Sulla libertà di informarsi, cfr., per tutti, A.
LOIODICE, voce Informazione (dir itto alla), in Enc. del dir., vol. XXI, Milano, 1971, 472 s., spec. par. 3 e
R. ZACCARIA - A. VALASTRO, Diritto dell’informazione e della comunicazione, VIIa ed., Padova, 2010, 21 s.
6 Così, in particolare, G. PITRUZZELLA, voce Segreto. I) Profili costituzionali, in Enc. giur., Treccani,
Roma, vol. XXVIII, Roma, 1992, 2 s.
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