Il demanio marittimo nella prospettiva federalista
Autore | Nicolò Carnimeo |
Pagine | 91-148 |
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III
IL DEMANIO MARITTIMO
NELLA PROSPETTIVA FEDERALISTA
Nicolò Carnimeo
S: 1. I beni del demanio marittimo (cenni).–2. La delega statale delle funzio-
ni amministrative agli Enti locali.–3. La legislazione regionale.–4. Le concessioni
(art. 36 cod. nav.).–5. La discrezionalità amministrativa nel rapporto di concessio-
ne marittima. Analisi giurisprudenziale.–6. L’anticipata occupazione (art. 38).–7.
La pubblicità.–8. Il rinnovo. La procedura di infrazione comunitaria sul c.d. “di-
ritto di insistenza”.–9. Il concorso di domande (art. 37 cod. nav.).–10. Proficua
utilizzazione e criteri di preferenza nella scelta del concessionario.–11. Il subin-
gresso e la subconcessione (art. 46 cod. nav.).–12. L’affidamento in gestione delle
attività (art. 45 bis cod. nav.).–13. Le modificazioni. Cause di estinzione (artt. 44
e 45 cod. nav.).–14. La decadenza (art. 47 cod. nav.).–15. La revoca (art. 42 cod.
nav.).–16. La devoluzione allo Stato (art. 49).–17. Criticità delle nuove imposta-
zioni nella normativa federalista.
1. I beni del demanio marittimo (cenni)
I beni del demanio marittimo assumono nel nostro ordinamento un
particolare rilievo che deriva non solo dalla loro conformazione, nello
specico essi rappresentano l’intero litorale nazionale e la pluralità di
interessi e prerogative ad esso collegate, ma soprattutto affonda le pro-
prie ragioni “nel fulcro dell’interesse pubblico generale collegato ad
una categoria di beni cui la dottrina ha sempre riconosciuto una singo-
lare pluralità di rationes a fondamento della loro pubblicità”1.
L’art. 822, primo comma, cod. civ., li inserisce tra quelli facenti parte
del demanio statale esclusivo specicando che appartengono a quest’ul-
timo il lido del mare, la spiaggia, le rade e i porti. L’art. 28 cod. nav.
riprende, alla lettera a), la classicazione contenuta nel testo civile e,
1 V. CAPUTI JAMBRENGHI, Beni pubblici, in Enciclopedia giuridica Treccani, Roma,
1988; cfr. inoltre ID, Beni pubblici e d’interesse pubblico, in AA.VV., Diritto amministrativo,
Bologna, 2005.
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alla lettera b), aggiunge che rientrano nel demanio marittimo anche “le
lagune, le foci dei umi che sboccano in mare, i bacini di acqua salsa o
salmastra che almeno durante una parte dell’anno comunicano libera-
mente al mare” e “i canali utilizzabili ad uso pubblico marittimo”.
Una descrizione analitica aiuta meglio a comprendere la natura di
questi beni che, in quanto appartengono al demanio statale necessario,
ne posseggono tutte le caratteristiche e sono, quindi, caratterizzati da
inalienabilità, inusucapibilità ed imprescrittibilità:
a) il «lido» del mare è la zona di riva che si estende all’interno no
al limite massimo delle mareggiate ordinarie, escluse quindi quelle dei
momenti di tempesta;2
b) la «spiaggia» è qualicato nell’analisi dottrinale e giurispruden-
ziale come quella parte di terra che risulta dal naturale ritirarsi del mare,
ma che non può essere una volta per tutte determinata, in quanto non
possiede conni certi, bensì mutevoli, in relazione all’avanzarsi e al
ritirarsi delle acque. Fa parte del demanio marittimo, pur se non espli-
citamente indicato nell’art. 28, l’«arenile», che è quell’area, contigua
in senso espansivo rispetto alla spiaggia, conseguente, come relitto del
mare, al ritirarsi delle acque nel corso dei secoli e che è idonea, poten-
zialmente, per la realizzazione dei pubblici usi del mare3. Ma è essen-
ziale in questo caso stabilire se e da quando inizi e cessi la demanialità
marittima4;
c) i «porti» e le «rade», spazi di mare prossimi al porto5, sono quelle
strutture permanentemente utilizzate per il riparo e l’approdo delle navi;
2 Cfr. Cass. civ., sez. un., 2.5.1962, n. 849
3 Cfr. Cass. civ., sez. I, 6.5.1980 n. 2995
4 Secondo la dottrina e la giurisprudenza assolutamente prevalenti, l’acquisto della qualità di
bene demaniale ricompreso nel demanio naturale non dipende da un atto giuridico di destina-
zione, in quanto la demanialità, come si è visto, è derivante dalla sua stessa natura intrinseca:
perciò, un bene appartiene al demanio marittimo se rientra tra i tipi e categorie previsti dal cita-
to art. 28 e se, come circostanza di fatto accertabile in caso di contestazioni, dal giudice ordina-
rio, sia adibito ad usi attinenti alla navigazione e sia idoneo a soddisfare bisogni collettivi.
Eventuali atti formali dell’amministrazione, compreso il provvedimento conclusivo del proce-
dimento di delimitazione di zone del demanio marittimo disciplinato dall’art. 32 del codice
della navigazione, hanno dunque, secondo questa impostazione, carattere solo dichiarativo o
ricognitivo, non costitutivo, della demanialità, in quanto qualifica giuridica preesistente a tali
atti.
5 La nozione di “porto”, bene complesso che, diversamente dagli altri beni del demanio ne-
cessario, esiste solo in quanto dotato di opere e di strutture di funzionamento, non è definita
neanche nella normativa generale sui porti, legge 84/1994, né nel d.p.r. 2.12.1997 n. 509 che
definisce solo la categoria dei porti “turistici” (art. 2), nonché, distinguendoli, degli “approdi
turistici” e dei “punti di ormeggio” per la nautica da diporto. E’ da sottolineare che, stante il
chiaro disposto dei codici civile e della navigazione, i porti, anche se turistici e pur se costruiti
da privati concessionari, sono sin dalla realizzazione ipso iure beni demaniali, così come i beni
(mare e spiaggia) sui quali insistono. Si fa qui riferimento alle strutture fondamentali che carat-
terizzano un porto, come dighe, moli e banchine, mentre opere ulteriori, come magazzini, ne-
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d) le «lagune», le «foci dei umi che sboccano in mare», i «bacini
di acqua salsa o salmastra che almeno durante una parte dell’anno co-
municano liberamente col mare». Le «lagune» sono specchi d’acqua
stagnanti separati dal mare (lagune «morte») ovvero con esso comu-
nicanti (lagune «vive»); I canali utilizzabili ad uso pubblico marittimo
sono quelli che servono al ricovero di imbarcazioni ed alle operazioni
di carico e scarico di merci e passeggeri.
La natura stessa di questi beni ne qualica la destinazione tesa a
realizzare i c.d. “pubblici usi del mare”, i quali vengono identicati
nella elaborazione dottrinale e giurisprudenziale secondo il criterio
nalistico-funzionale nonché quello naturalistico-morfologico6. Ne
consegue che i beni del demanio marittimo svolgono la funzione di
realizzare particolari interessi legati al mare i quali, però, data la loro
elasticità, sono estranei ad una tipizzazione che ne indichi una partico-
lare destinazione. In generale accanto agli usi più tradizionali come la
difesa del territorio–il demanio marittimo rappresenta il limes statale e
riguarda anche la difesa militare–vi è la destinazione alla navigazione
intesa come trafco marittimo e attività di pesca, alla ricerca scientica
o, ancora, allo sfruttamento delle risorse dei fondali marini. Le varie ti-
pologie di uso, corrispondenti ad un radicato interesse pubblico, si sono
ampliate nel tempo con lo sviluppo economico ed industriale, si pensi,
a titolo esemplicativo, all’utilizzo del demanio per l’attività turistica o
di balneazione.
Bisogna notare che l’uso del bene può essere non solo “attuale” ma
anche potenziale nel senso che “basta la semplice idoneità a svolgere
una siffatta funzione pubblica (…) secondo criteri di accertamento che
devono essere applicati con particolare rigore, posto che è in questione
la natura pubblica o meno di un bene astrattamente demaniale per forza
di legge”7.
Ai ni della determinazione degli interessi sottesi alla demanialità
del bene e cioè l’idoneità a realizzare i pubblici usi del mare, nell’elabo-
razione giurisprudenziale sempre maggiore rilievo ha assunto il criterio
nalistico-funzionale8. Sul punto, a titolo esemplicativo, e riguardo
gozi e simili, sono di proprietà privata del concessionario-costruttore, ma, in quanto rientranti
tra le “pertinenze demaniali”, sono destinate a restare acquisite allo Stato al termine della con-
cessione, ai sensi dell’art. 49 del codice della navigazione.
6 In dottrina, circa i criteri sopra detti, si veda: D. GAETA, Lido e spiaggia, in Novissimo
digesto, Torino 1968; M. L. CORBINO, Il demanio marittimo. Nuovi profili funzionali, Milano,
1990; M. GRIGOLI, Sulla ricognizione dei tratti peculiari della demanialità marittima, in
Giust. civ., 1995, 6, 1649; M. CASANOVA, Demanio marittimo e poteri locali, Milano, 1986.
7 Cass. civ., sent. n. 7564/2012. Stesso principio in Cass. civ., sent. n. 15846/2011.
8 L’importanza assunta dal criterio finalistico-funzionale è ormai pacificamente riconosciuta
dalla giurisprudenza. A tal fine, ex multis, si veda Cass. civ., sent. n. 15846/2011.
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