Il demanio marittimo nella prospettiva federalista

AutoreNicolò Carnimeo
Pagine91-148
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III
IL DEMANIO MARITTIMO
NELLA PROSPETTIVA FEDERALISTA
Nicolò Carnimeo
S: 1. I beni del demanio marittimo (cenni).–2. La delega statale delle funzio-
ni amministrative agli Enti locali.–3. La legislazione regionale.–4. Le concessioni
(art. 36 cod. nav.).–5. La discrezionalità amministrativa nel rapporto di concessio-
ne marittima. Analisi giurisprudenziale.–6. L’anticipata occupazione (art. 38).–7.
La pubblicità.–8. Il rinnovo. La procedura di infrazione comunitaria sul c.d. “di-
ritto di insistenza”.–9. Il concorso di domande (art. 37 cod. nav.).–10. Proficua
utilizzazione e criteri di preferenza nella scelta del concessionario.–11. Il subin-
gresso e la subconcessione (art. 46 cod. nav.).–12. L’affidamento in gestione delle
attività (art. 45 bis cod. nav.).–13. Le modificazioni. Cause di estinzione (artt. 44
e 45 cod. nav.).–14. La decadenza (art. 47 cod. nav.).–15. La revoca (art. 42 cod.
nav.).–16. La devoluzione allo Stato (art. 49).–17. Criticità delle nuove imposta-
zioni nella normativa federalista.
1. I beni del demanio marittimo (cenni)
I beni del demanio marittimo assumono nel nostro ordinamento un
particolare rilievo che deriva non solo dalla loro conformazione, nello
specico essi rappresentano l’intero litorale nazionale e la pluralità di
interessi e prerogative ad esso collegate, ma soprattutto affonda le pro-
prie ragioni “nel fulcro dell’interesse pubblico generale collegato ad
una categoria di beni cui la dottrina ha sempre riconosciuto una singo-
lare pluralità di rationes a fondamento della loro pubblicità”1.
L’art. 822, primo comma, cod. civ., li inserisce tra quelli facenti parte
del demanio statale esclusivo specicando che appartengono a quest’ul-
timo il lido del mare, la spiaggia, le rade e i porti. L’art. 28 cod. nav.
riprende, alla lettera a), la classicazione contenuta nel testo civile e,
1 V. CAPUTI JAMBRENGHI, Beni pubblici, in Enciclopedia giuridica Treccani, Roma,
1988; cfr. inoltre ID, Beni pubblici e d’interesse pubblico, in AA.VV., Diritto amministrativo,
Bologna, 2005.
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alla lettera b), aggiunge che rientrano nel demanio marittimo anche “le
lagune, le foci dei umi che sboccano in mare, i bacini di acqua salsa o
salmastra che almeno durante una parte dell’anno comunicano libera-
mente al mare” e “i canali utilizzabili ad uso pubblico marittimo”.
Una descrizione analitica aiuta meglio a comprendere la natura di
questi beni che, in quanto appartengono al demanio statale necessario,
ne posseggono tutte le caratteristiche e sono, quindi, caratterizzati da
inalienabilità, inusucapibilità ed imprescrittibilità:
a) il «lido» del mare è la zona di riva che si estende all’interno no
al limite massimo delle mareggiate ordinarie, escluse quindi quelle dei
momenti di tempesta;2
b) la «spiaggia» è qualicato nell’analisi dottrinale e giurispruden-
ziale come quella parte di terra che risulta dal naturale ritirarsi del mare,
ma che non può essere una volta per tutte determinata, in quanto non
possiede conni certi, bensì mutevoli, in relazione all’avanzarsi e al
ritirarsi delle acque. Fa parte del demanio marittimo, pur se non espli-
citamente indicato nell’art. 28, l’«arenile», che è quell’area, contigua
in senso espansivo rispetto alla spiaggia, conseguente, come relitto del
mare, al ritirarsi delle acque nel corso dei secoli e che è idonea, poten-
zialmente, per la realizzazione dei pubblici usi del mare3. Ma è essen-
ziale in questo caso stabilire se e da quando inizi e cessi la demanialità
marittima4;
c) i «porti» e le «rade», spazi di mare prossimi al porto5, sono quelle
strutture permanentemente utilizzate per il riparo e l’approdo delle navi;
2 Cfr. Cass. civ., sez. un., 2.5.1962, n. 849
3 Cfr. Cass. civ., sez. I, 6.5.1980 n. 2995
4 Secondo la dottrina e la giurisprudenza assolutamente prevalenti, l’acquisto della qualità di
bene demaniale ricompreso nel demanio naturale non dipende da un atto giuridico di destina-
zione, in quanto la demanialità, come si è visto, è derivante dalla sua stessa natura intrinseca:
perciò, un bene appartiene al demanio marittimo se rientra tra i tipi e categorie previsti dal cita-
to art. 28 e se, come circostanza di fatto accertabile in caso di contestazioni, dal giudice ordina-
rio, sia adibito ad usi attinenti alla navigazione e sia idoneo a soddisfare bisogni collettivi.
Eventuali atti formali dell’amministrazione, compreso il provvedimento conclusivo del proce-
dimento di delimitazione di zone del demanio marittimo disciplinato dall’art. 32 del codice
della navigazione, hanno dunque, secondo questa impostazione, carattere solo dichiarativo o
ricognitivo, non costitutivo, della demanialità, in quanto qualifica giuridica preesistente a tali
atti.
5 La nozione di “porto”, bene complesso che, diversamente dagli altri beni del demanio ne-
cessario, esiste solo in quanto dotato di opere e di strutture di funzionamento, non è definita
neanche nella normativa generale sui porti, legge 84/1994, né nel d.p.r. 2.12.1997 n. 509 che
definisce solo la categoria dei porti “turistici” (art. 2), nonché, distinguendoli, degli “approdi
turistici” e dei “punti di ormeggio” per la nautica da diporto. E’ da sottolineare che, stante il
chiaro disposto dei codici civile e della navigazione, i porti, anche se turistici e pur se costruiti
da privati concessionari, sono sin dalla realizzazione ipso iure beni demaniali, così come i beni
(mare e spiaggia) sui quali insistono. Si fa qui riferimento alle strutture fondamentali che carat-
terizzano un porto, come dighe, moli e banchine, mentre opere ulteriori, come magazzini, ne-
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d) le «lagune», le «foci dei umi che sboccano in mare», i «bacini
di acqua salsa o salmastra che almeno durante una parte dell’anno co-
municano liberamente col mare». Le «lagune» sono specchi d’acqua
stagnanti separati dal mare (lagune «morte») ovvero con esso comu-
nicanti (lagune «vive»); I canali utilizzabili ad uso pubblico marittimo
sono quelli che servono al ricovero di imbarcazioni ed alle operazioni
di carico e scarico di merci e passeggeri.
La natura stessa di questi beni ne qualica la destinazione tesa a
realizzare i c.d. “pubblici usi del mare”, i quali vengono identicati
nella elaborazione dottrinale e giurisprudenziale secondo il criterio
nalistico-funzionale nonché quello naturalistico-morfologico6. Ne
consegue che i beni del demanio marittimo svolgono la funzione di
realizzare particolari interessi legati al mare i quali, però, data la loro
elasticità, sono estranei ad una tipizzazione che ne indichi una partico-
lare destinazione. In generale accanto agli usi più tradizionali come la
difesa del territorio–il demanio marittimo rappresenta il limes statale e
riguarda anche la difesa militare–vi è la destinazione alla navigazione
intesa come trafco marittimo e attività di pesca, alla ricerca scientica
o, ancora, allo sfruttamento delle risorse dei fondali marini. Le varie ti-
pologie di uso, corrispondenti ad un radicato interesse pubblico, si sono
ampliate nel tempo con lo sviluppo economico ed industriale, si pensi,
a titolo esemplicativo, all’utilizzo del demanio per l’attività turistica o
di balneazione.
Bisogna notare che l’uso del bene può essere non solo “attuale” ma
anche potenziale nel senso che “basta la semplice idoneità a svolgere
una siffatta funzione pubblica (…) secondo criteri di accertamento che
devono essere applicati con particolare rigore, posto che è in questione
la natura pubblica o meno di un bene astrattamente demaniale per forza
di legge”7.
Ai ni della determinazione degli interessi sottesi alla demanialità
del bene e cioè l’idoneità a realizzare i pubblici usi del mare, nell’elabo-
razione giurisprudenziale sempre maggiore rilievo ha assunto il criterio
nalistico-funzionale8. Sul punto, a titolo esemplicativo, e riguardo
gozi e simili, sono di proprietà privata del concessionario-costruttore, ma, in quanto rientranti
tra le “pertinenze demaniali”, sono destinate a restare acquisite allo Stato al termine della con-
cessione, ai sensi dell’art. 49 del codice della navigazione.
6 In dottrina, circa i criteri sopra detti, si veda: D. GAETA, Lido e spiaggia, in Novissimo
digesto, Torino 1968; M. L. CORBINO, Il demanio marittimo. Nuovi profili funzionali, Milano,
1990; M. GRIGOLI, Sulla ricognizione dei tratti peculiari della demanialità marittima, in
Giust. civ., 1995, 6, 1649; M. CASANOVA, Demanio marittimo e poteri locali, Milano, 1986.
7 Cass. civ., sent. n. 7564/2012. Stesso principio in Cass. civ., sent. n. 15846/2011.
8 L’importanza assunta dal criterio finalistico-funzionale è ormai pacificamente riconosciuta
dalla giurisprudenza. A tal fine, ex multis, si veda Cass. civ., sent. n. 15846/2011.

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