DELIBERA 28 dicembre 2016 - Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico di cui all'art. 5, comma 2, del decreto legislativo n. 33/2013. (Delibera n. 1309/2016). (17A00068)

L'AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE d'intesa con IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI Visto il decreto legislativo 25 maggio 2016 n. 97 recante «Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicita' e trasparenza, correttivo della legge 6 novembre 2012, n. 190 e del decreto legislativo 14 marzo 2013 n. 33, ai sensi dell'art. 7 della legge 7 agosto 2015 n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche»;

Visto l'art. 5 comma 2 del decreto legislativo 14 marzo 2013 n. 33, come modificato dal decreto legislativo n. 97/2016 che ha introdotto, accanto all'accesso civico gia' disciplinato dal decreto legislativo n. 33/2013, il diritto di chiunque di accedere a dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del decreto n. 33/2013, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall'art. 5-bis, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico;

Visto l'art. 5-bis del decreto legislativo n. 33/2013, come modificato dal decreto legislativo n. 97/2016, relativo alle esclusioni e ai limiti all'accesso civico di cui all'art. 5 comma 2 del medesimo decreto e, in particolare, l'art. 5-bis, comma 6, secondo cui ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti l'Autorita' nazionale anticorruzione, d'intesa con il Garante per la protezione dei dati personali e sentita la Conferenza Unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo n. 281/1997, adotta linee guida recanti indicazioni operative;

Visto lo schema di «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico di cui all'art. 5 comma 2 del decreto legislativo n. 33/2013» approvato dall'Autorita' nell'adunanza del 9 novembre 2016 e posto in consultazione pubblica sul sito dell'Autorita' dall'11 novembre al 28 novembre 2016;

Valutate le osservazioni pervenute durante la consultazione pubblica e i contributi istruttori acquisiti nel corso di audizioni informali svolte in data 24 novembre 2016 presso l'Autorita';

Acquisita in data 15 dicembre 2016 l'intesa del Garante per la protezione dei dati personali;

Ritenuto opportuno, anche in relazione all'intesa acquisita e alle interlocuzioni istruttorie avute nel corso delle audizioni informali con le Regioni e gli enti territoriali, pervenire a successivi approfondimenti delle linee guida anche in un apposito tavolo di confronto con le Regioni e gli enti territoriali;

Visto il parere alla Conferenza unificata di cui all'art. 8, comma 1, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 ai sensi dell'art. 5-bis, comma 6 del decreto legislativo n. 33/2013 in data 22 dicembre 2016. A d o t t a la seguente delibera: Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico di cui all'art. 5 comma 2 del decreto legislativo n. 33/2013. Art. 5-bis, comma 6, del decreto legislativo n. 33 del 14 marzo 2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicita', trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni». 1. Definizioni. Di seguito si riportano alcune definizioni utili ai fini delle presenti linee guida. Il decreto legislativo n. 33/2013, come modificato dal decreto legislativo n. 97/2016, e' di seguito definito «decreto trasparenza». Per «accesso documentale» si intende l'accesso disciplinato dal capo V della legge n. 241/1990. Per «accesso civico» si intende l'accesso di cui all'art. 5, comma 1, del decreto trasparenza, ai documenti oggetto degli obblighi di pubblicazione. Per «accesso generalizzato» si intende l'accesso di cui all'art. 5, comma 2, del decreto trasparenza. 2. L'accesso civico generalizzato: caratteristiche e funzioni. 2.1. Introduzione. Le presenti linee guida hanno a oggetto la «definizione delle esclusioni e dei limiti» all'accesso civico a dati non oggetto di pubblicazione obbligatoria disciplinato dagli articoli 5 e 5-bis del decreto trasparenza. Tale nuova tipologia di accesso (d'ora in avanti «accesso generalizzato»), delineata nel novellato art. 5, comma 2 del decreto trasparenza, ai sensi del quale «chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati giuridicamente rilevanti, secondo quanto previsto dall'art. 5-bis», si traduce, in estrema sintesi, in un diritto di accesso non condizionato dalla titolarita' di situazioni giuridicamente rilevanti ed avente ad oggetto tutti i dati e i documenti e informazioni detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli per i quali e' stabilito un obbligo di pubblicazione. La ratio della riforma risiede nella dichiarata finalita' di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico (art. 5, comma 2 del decreto trasparenza). Cio' in attuazione del principio di trasparenza che il novellato art. 1, comma 1, del decreto trasparenza ridefinisce come accessibilita' totale dei dati e dei documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni non piu' solo finalizzata a «favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche», ma soprattutto, e con una modifica assai significativa, come strumento di tutela dei diritti dei cittadini e di promozione della partecipazione degli interessati all'attivita' amministrativa. L'intento del legislatore e' ancor piu' valorizzato in considerazione di quanto gia' previsto nel comma 2 dell'art. 1 del decreto trasparenza secondo cui la trasparenza e' condizione di garanzia delle liberta' individuali e collettive, nonche' dei diritti civili, politici e sociali, e integra il diritto ad una buona amministrazione e concorre alla realizzazione di una amministrazione aperta, al servizio del cittadino. La trasparenza diviene, quindi, principio cardine e fondamentale dell'organizzazione delle pubbliche amministrazioni e dei loro rapporti con i cittadini. Anche nell'ordinamento dell'Unione europea, soprattutto a seguito dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona (cfr. art. 15 TFUE e capo V della Carta dei diritti fondamentali) il diritto di accesso non e' preordinato alla tutela di una propria posizione giuridica soggettiva, quindi non richiede la prova di un interesse specifico, ma risponde ad un principio generale di trasparenza dell'azione dell'Unione ed e' uno strumento di controllo democratico sull'operato dell'amministrazione europea, volto a promuovere il buon governo e garantire la partecipazione della societa' civile. Dal canto suo, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha qualificato il diritto di accesso alle informazione quale specifica manifestazione della liberta' di informazione, ed in quanto tale protetto dall'art. 10(1) della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali. Come previsto nella legge n. 190/2012, il principio della trasparenza costituisce, inoltre, misura fondamentale per le azioni di prevenzione e contrasto anticipato della corruzione. A questa impostazione consegue, nel novellato decreto 33/2013, il rovesciamento della precedente prospettiva che comportava l'attivazione del diritto di accesso civico solo strumentalmente all'adempimento degli obblighi di pubblicazione;

ora e' proprio la liberta' di accedere ai dati e ai documenti, cui corrisponde una diversa versione dell'accesso civico, a divenire centrale nel nuovo sistema, in analogia agli ordinamenti aventi il Freedom of Information Act (FOIA), ove il diritto all'informazione e' generalizzato e la regola generale e' la trasparenza mentre la riservatezza e il segreto eccezioni. In coerenza con il quadro normativo, il diritto di accesso civico generalizzato si configura - come il diritto di accesso civico disciplinato dall'art. 5, comma 1 - come diritto a titolarita' diffusa, potendo essere attivato «da chiunque» e non essendo sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente (comma 3). A cio' si aggiunge un ulteriore elemento, ossia che l'istanza «non richiede motivazione». In altri termini, tale nuova tipologia di accesso civico risponde all'interesse dell'ordinamento di assicurare ai cittadini (a «chiunque»), indipendentemente dalla titolarita' di situazioni giuridiche soggettive, un accesso a dati, documenti e informazioni detenute da pubbliche amministrazioni e dai soggetti indicati nell'art. 2-bis del decreto legislativo n. 33/2013 come modificato dal decreto legislativo n. 97/2016. Per quanto sopra evidenziato, si ritiene che i principi delineati debbano fungere da canone interpretativo in sede di applicazione della disciplina dell'accesso generalizzato da parte delle amministrazioni e degli altri soggetti obbligati, avendo il legislatore posto la trasparenza e l'accessibilita' come la regola rispetto alla quale i limiti e le esclusioni previste dall'art. 5-bis del decreto legislativo n. 33/2013, rappresentano eccezioni e come tali da interpretarsi restrittivamente. Sul punto si daranno indicazioni nei successivi paragrafi. 2.2. Distinzione fra accesso generalizzato e accesso civico. L'accesso generalizzato non sostituisce l'accesso civico «semplice» (d'ora in poi «accesso civico») previsto dall'art. 5, comma 1 del decreto trasparenza, e disciplinato nel citato decreto gia' prima delle modifiche ad opera del decreto legislativo n. 97/2016. L'accesso civico rimane circoscritto ai soli...